多元共治视角下我国环境治理体制重构探析

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1、多元共治视角下我国环境治理体制重构探析随着我国工业化和城镇化进程的快速推进，生态环境问题日益严峻。自党的十八大首次提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局以来，十八届三中全会进一步明确提出深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，四中全会强调用严格的法律制度保护生态环境，突出法治和制度的重要作用。与此同时，从2013年以来,国务院相继颁布实施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》，大气水体和土壤污染的治理成为当前环境治理中的重点工作。实践表明，环境治理不可能仅仅依靠行政手段、法律手段和经济手段，还

2、必须有社会手段,有赖于构建_套科学而系统的环境治理体系。一、传统环境监管模式的失效现代社会中，无论是全能政府还是有限政府,在环境保护方面都普遍存在能力不足或是缺位的问题；而受到个体利益驱动等因素影响，企业和社会更是难以独自肩负环境保护的责任,因此政府、市场与社会也都存在失灵的问题。尽管我国早在1983年就将环境保护作为一项基本国策确立下来，建立起基本政策与管理制度，并逐步建起了法律法规体系，但是30年来治理赶不上污染和破坏，面临的环境形势十分严峻。①一方面是政府主导的直控型环境治理模式，其特点是政府几乎包揽了环境保护的所有工作，从宏观政策制定到微观环境监督,都主要由

3、政府直接操作，所采用的手段也以行政手段为主。②从地方政府环境监管的角度，表现为环境监管无动力、环境监管无能力、环境监管无压力。③这种模式具有内在的、结构性的缺陷，即治理主体的不完整，并具有早生性、外生性、形式性和脆弱性等特征。④与此相对应，在压力型体制和竞争性的政绩驱动下，各级政府以GDP增长为导向，目标是加快经济社会发展速度，实际上很难真正落实政府的环境责任。更为严重的是，在此过程中形成〃政经一体化"开发机制，结果是环境保护在实践中常异化为〃污染保护"，企业的环境污染无法得到有效制止，环境污染受害者的诉求得不到支持，从而引发环境冲突，⑤带来社会稳定风险。另一方面是

4、整个社会的环境保护意识和公众参与意愿不强,也缺乏参与的平台和渠道。如作为公众参与中介机制的社会组织，尽管关注环保的社会组织较为活跃和发达，⑥但是在规模和功能上，还未能形成一股重要的制约力量。首先，从数量和类型上看，根据民政部《2014年社会服务发展统计公报》，截止到2014年底，正式注册登记的生态环境类社会团体6964个，生态环境类民办非企业单位398个,不到总数的3%o根据基金会中心网的数据，专注于自然保护领域的基金会为51家，占全国基金会总数的1.2%。⑦此外,还有一些是未注册登记的草根环保组织。其次，从发挥作用的方式和功能来看，环保组织主要聚焦公众教育、自然资

5、源保护，属于价值观模式驱动的倡导机制，对于公众环境意识的提升、参与机制的形成有一定作用。尽管近年来一些环保组织也逐步介入公共决策中来，体现动员社会参与的能力，但是仍然无法与大规模出现的生态环境议题相对称。在大多数环境污染引发的抗争中，抗议者缺少相应的组织资源，⑧尽管在个别的环境抗争事件中,也有环境污染受害者经历了从无组织化到维权组织再到环境正义团体的发展过程，⑨如“淮河卫士"这类由环境损害导致的污染驱动型组织。这种不同于西方环境社会运动催生环保组织发展的路径，与我国的制度环境和社会发育有一定关系。总体而言，不仅环保组织自身能力有限，也缺乏参与环境治理的机制,不能很好

6、地发挥其作为第三部门激活社会力量、提升公众意识和扩大公众参与的作用。面对困境和失效，环境管理体制亟需转型。党的十八届三中全会提出了改革的总目标,推进国家治理体系和治理能力现代化，环境治理成为国家治理体系的重要组成部分。从环境管理到环境治理，不仅是理念的转变,更在于通过制度建设,重构环境治理体系和提升治理能力。如前所述，在国家层面，党和政府已经将生态文明建设摆在更加突出的位置，将其提升到〃五位一体〃总体布局的战略高度，加快生态文明和环境保护制度化建设的速度。随着环境保护体制和社会治理体制的变革,传统的环境监管模式正在被改变，从政府主导的环境监管，走向动员社会和公众参与

7、，迎来了环境治理体制重构的契机。二、环境治理体制重构的路径从环境管理向环境治理转型，强调不再仅仅取决于政府的权力和权威，而是通过政府设计适当的机制，依靠各种利益相关者的参与、协商和共同行动,在政府部门和私人部门之间建立良好的伙伴关系，构建新型的环境治理体系。⑩这种多元主体共同参与治理的视角，可视为多元社会主体在社会权力的基础上共同治理公共事务，通过协商民主等手段发起集体行动以实现共同利益的过程。（11）它超越了传统的政府管制模式，强调治理中的合作、协商、参与和多中心等特点。因应于当前我国环境治理体制的重构，不仅需要从顶层设计的角度推进法治和制度化建设，也要为地方