中国农村基层民主治理的拓展性创新与实践检讨

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1、中国农村基层民主治理的拓展性创新与实践检讨中国农村基层民主治理的拓展性创新与实践检讨——河南邓州农村首创的“4+2”T作法调研报告张新光（广东农村政策研究中心特约研究员）【核心提示】河南邓州农村首创“4+2”工作法（又称“四议两公开”），将村民自治由过公注重民主选举环节进一步拓展到让村民直接参与民主决策、民主管理和民主监督的全过程，这是完善党领导的村级民主治理机制的有效实现形式，已被写进2010年的中央“一号文件”第26条Z中，但在具体操作中却存在“无人议事，无事可议，议而无用，用则违规”的实践难题。特别值得检讨的突出问题是：邓州市委为解决“两委”长

2、期存在的矛盾与冲突，把全市597个行政村的民选主任一律拿下改任“主持村委工作的副主任”，让村党支部书记一人“唱独角戏”，这种做法严重地违犯了《中华人民共和国村民委员会组织法》；邓州市委书记为发展所谓“杨树经济”，竟然挤占农民承包地60力亩用来种植杨树，占到全市耕地总而积的四分之一，这种做法严重地破坏了国家在平原地区建立产粮核心区的战略部署；邓州市委、市政府以推行“4+2”工作法作为幌子，强行让•农民群众集资或义务投工搞“新村”改造，累计投入资金4.6亿元，按全市农业人口134万人计算平均每年一个农民负担大约200元左右，这种“一事一议”实质是农业税费

3、取消后的“新世纪钓鱼工程”。从上述意义上说，“邓州样木”对中国9亿农民而言是福是祸尚待历史评说。2007年10月，胡锦涛同志在党的十七大报告中明确捉岀：“让人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对T部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”[1]根据这一重要论述，近年来全国不少地方针对村民“选举吋有民主，选举完没民主”的突出问题，将村民口治由过去注重民主选举环节进一•步拓展到村民直接参与民主决策、民主管理和民主监督全过程，进行了卓

4、有成效的实践探索，涌现岀了一大批的村庄民主治理创新模式，诸如广东蕉岭县实行村民议行合一制度的“广育模式”、河北青县实行村民代表会议制度的“青县模式”、贵州省湄潭县实行村民集屮诉求会议制度的“湄潭模式”、河南中牟县实行家庭联户代表制度的“中牟模式”等。和对于上述这些单项的创新实践，河南邓州农村首创的“4+2”工作法（现在叫“四议两公开”制度）更加引人注LI，不仅受到了党和国家领导人的高度评价，而且被正式写进2010年的屮央“一号文件”第26条，前正在向全国各地农村全面推广和应用。最近，作者利用冋乡探亲访友的机会接触到一些乡镇机关干部、村支部书记、离退职

5、村干部、无职农民党员和众多乡亲，在与他们拉家常闲聊中详细了解邓州市推行“4+2”工作法的具体操作步骤和取得的实际效果。通过这次直接进入现场调查了解到的真实情况和群众反应，与当地行‘方推介并经中央各大新闻媒体宣传报道的典型案例存在很大的出入，现整理汇总如下，以止视听。•、邓州农村“4+2”工作法的来龙去脉所谓“4+2”工作法是指，凡村一级的重人事项决策，先由村党支部提议，再提交村“两委”干部会议商议，然后提交全村党员大会审议，最后由村民代表会议或全体村民大会作出决议，这叫“四道会议”:决议形成后，公示表决结果，公示实施效果，接受群众监督，这叫“两次公示

6、”。为便于让文化程度不高且上了年纪的农村基层干部都能记住这“六道程序”，邓州市委书记刘朝瑞给它起了一个通俗易懂的名字叫“4+2”工作法。当地宣传部门则把它编成朗朗上口的顺口溜在社会上广泛传诵，比如“支部提议好，体现党领导；'胸委'商议到，决策科学了；党员审议清，完善要补充；代表决议行，公正又透明；事事公布到，群众不会闹；'四议两公开'，和谐真法宝！”再如“领头雁，导航向；群英会，共磋商；先锋队，细把关；主力军，拿主张；人人心屮亮堂堂，件件办到心坎上。”2009年4月16

7、-

8、,中共中中央政治局委员、中央书记处书记、国家副主席习近平在河南农村考察期间，

9、听取了邓州市委书记刘朝瑞关于农村推行“4+2”工作法的具体做法和好处，认为“这是把党的领导、村民自治、党内基层民主和农民主人翁地位融为一体，是基层组织建设的制度创新之举，是党领导的村级民主口治机制的冇效实践形式，要在总结小推广，在推广中完善，务求取得实实在在的效果。”2009年8月25日，中共中央政治局委员、小央书记处书记、中央组织部部长李源潮专程赶到邓州农村考察“4+2”工作法，认为“这是党领导的村级民主自治机制的创造性实践”，并将其规范称为“四议两公开”制度。2009年11月100,由中组部、中央学习实践活动领导小组办公室、屮央农村工作领导小组办

10、公室、民政部、农业部等单位联合在郑州召开党领导的村级民主自治机制工作经验交流会，耍求在全国范I韦I内推广实行