乡镇公共服务供给的体制困境与转轨路向

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1、乡镇公共服务供给的体制困境与转轨路向乡镇公共服务供给的体制因境与转轨路向陈潭摘要］在后农业税时代和新农村建设的政策框架下，乡镇政权毫无疑问地需要实现重人的职能转变，因而组织和承担农村公共服务供给的职责理所当然。然而，处于压力型体制末端的乡镇公共服务供给仍然存在着主体不明、职责不清、能力不足、程序不顺、效果不佳的缺陷。因此，改革路径的良性设计和现代乡镇制度的建立对于乡镇公共服务供给体制的转轨具有十分重要的意义。［关键词］公共服务；体制困境；转轨路径；乡镇治理。一、乡镇政府仍然是农村公共服务供给的主导者对于乡镇政权的研究，学术界若干年來一直存在着“强

2、化”与“弱化”的对立观点。强化论认为，在市场经济条件下，政府的作川应当逐步增强，只有这样才能规范市场，组织弱者，保护弱者，维护社会稳处，最终维持市场机制，因此改革中应当强化乡镇政府的政权。弱化论认为，H前乡镇政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，如“逼民致富”干预农民具体纶产活动、参与企业生产经营活动、以政府名义招商引资等，影响甚至阻碍了农村经济的正常发展，因此应当有必要实行弱化乡镇层级。作为已经长时间存在的一级政权，简单-地进行强化或弱化这样的政治判断对于现阶段而言童义不大。但是，对于乡镇职能某些方面的强化或者某些方而的弱化而言却是有意义的。

3、市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方而。在这四个方而的职能中，乡镇基本上不具备履行经济调节职能的能力，也没有市场监管的能力，凶此，削弱、淡化、转移、合并那些与农村经济社会发展不相称或不相适应的职能是目前乡镇体制改革的当务之急。作为一级政权的实质存在，乡镇真正需要切实抓好的应该是社会管理和公共服务，具体而言，强化社会管理主要表现为加强乡镇落实国家法律法规和方针政策、维护农村社会稳定、管理公共事务、促进基层组织建设、保障公民合法权益等方面，如纠纷调解、安全生产、计划生育、民政优扶等；强化公共服务主耍表现为围绕发

4、展农村经济和为“三农”服务，搞好农村基础设沌建设、改进农民生产生活环境、健全农业社会服务体系、发展农村文化教育等社会公益事业，如兴修农田水利设施、农业实用技术推广应用、培育和引导农村帀场的专业化合作组织等。也就是说，乡镇公共服务职能主要就是为农村和农民提供公共物品。和对于私人产品而言，农村公共产品必然满足农村公共需要，促使农民个人和农村社会整体受益。在农村公共产品的谱系中，大致可以分为纯公共产胡和准公共产甜。典型的纯公共产甜一般包括农业发展综介规划以及信息系统、农村棊础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等等。这些产品由于涉及而广、投资人、影响深

5、远，具提供不能宙单一的农村基层政府提供，而乡镇政府显然也没这个能力，因此纯公共产品的国家提供即“政府买单”显得理所当然。农村准公共产品又町以划分为三类，第一类是在性质上接近于纯公共产品的农村准公共产品，如农村公共卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农山防护林、病虫害的防治等；第二类是一般的农村准公共产品，如农村高中、职业化教育、农村水利灌溉系统、屮低产川改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等等；第三类是在性质上接近于私人产品的农村准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水、农业机械设备投入、农业多

6、种经营等。根据公共产品理论，这些公共物品在一定程度上可以由市场提供，也可以口愿供给。但是，由于公共产品的基础性和效用外部性的存在，以及传统农业的脆弱性、农村的弱质性和农民的弱势性，因此，代理国家管理基层公共事务的乡镇政府仍然需要发挥主导作用。二、压力型体制下的乡镇公共服务供给闲境众所周知，我国长期以来实行“城乡分治”的二元管理模式，采取的是优先发展城市的战略，造成了城乡发展不平等和利益分配不均衡的格局。城市所需的公共产品由国家提供，所需资金由国家财政安排，而农村公共事业建设资金主耍通过：乡统寡村提留”的形式由农民自己负担。城市公共服务的数量和质量

7、上都优于农村公共产晶，而且发达地区公共服务的数量和质量都优于不发达地区，这些都充分反映了几十年来中国政府的公共服务供给呈现不平等性和非均衡性的特点。由于乡镇政权在国家政权体系中居于末梢地位，因此乡镇最终成为了国家公共服务供给链条的终端，因而乡镇公共服务供给体制成为了具有明显的垂直性、依附性和凝固性的压力型体制。这种压力型体制要求机构上下对应设置，以利层层传递，以便使每个上级机构和部门能在乡镇一级找到自己的“立足点”，结果导致乡镇因人设岗、冗员充斥、机构林立、编制膨胀，“麻雀虽小，五脏俱全”，于是出现了乡镇政权内部“一•套编制20个机构”的政治治理

8、结构怪局。在湘南H镇，设置的机构主要有党政办（内挂民政办）、组织人事办、宣传统战文明办、农村经济办、工交贸易办、村镇建设办、科教文卫体办