中国基层信访问题研究报告

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1、中国基层信访问题研究报告摘要：作者对临潼区的基层信访制度及其运作状况进行了实证研究，研究了民众何以选择信访、信访制度设计的实效、不同的人群和机构如何评价信访制度、信访工作者群体处于何种状态等问题。认为信访制度有其存在的合理性和必要性，法治并不排斥信访，信访也不必然是人治；当前的信访制度也确实存在诸多弊端，从总体效果看，信访制度的存在是利大于弊的。就现阶段的社会状况而言。信访所承担的这些功能尚未有更好的机制来替代。关键词：基层；信访；制度设计；效果；合理性中图分类号：D90-052文献标识码：A的确，在无数雷同的水滴中，一滴水显不出有何特点。然而，假如是出于幸运或

2、是出于科学，这滴特定的水被放在显微镜下观察，如果它不是纯净的，便会显示出种种纤毛虫、微生物和细菌，一下子引人入胜起来。——［法］埃马纽埃尔?勒华拉杜里“信访”制度无疑是当代国家制度建设中的一个热门名词。究其原因，有以下几点：首先，在转型时期中国政治国家的建构中，它作为社会矛盾的一个排解渠道，在日益显露其作用的同时，也越发变得不可或缺；其次，它本身所具有的“双刃剑”属性使其在很多方面不易掌控，因此信访问题也变得尤为敏感；再次，不管是理论界还是实务界甚至是民间，对转型时期中国社会的信访制度都给予了极大的关注，纷繁的争议甚至让信访本身不堪重负。正是这样一个倍受关注的制

3、度，近年来却一直处于尴尬的境地。一方面，在理论上，信访这一依靠行政手段的介入进行权利救济的方式不可避免地被扣上“人治”的帽子，显得与法治社会的理念格格不入；另一方面，在实践中，信访量不断攀升，在2003年形成了“信访洪峰”，信访的社会影响力逐渐突显。这种理论与实践的矛盾无疑给我们认识信访制度的本质带来了困扰，但同时，正是这些困扰的存在警示我们需要重新探讨信访制度的理论体系。然而，以何种方式探讨是恰当的？我们应该做的并不是削足适履地强迫信访实践符合于我们为这项制度所建构的理论体系；也不是寻找一种方法论上的、试图证明自己可以评估预测一切信访现象的固定模式或者理论工具

4、。我们所需要探寻的应该是一种符合实践的信访理论和一种有效利用理论的信访实践。以上种种思考促使课题组对临潼区的基层信访制度及其运作状况进行实证研究，从而诞生了这一调研报告。一、问题的缘起我们对2005年至2007年期间中国期刊网（CNKI）中以关键词“信访”为题名的文章进行搜索，一共得到1161篇。根据研究内容的不同，这些文章大致分为34类，其中最热点的议题依次为：信访制度设计研究（91篇）、涉法涉诉类信访研究（56篇）、信访与和谐问题研究（54篇）、信访条例研究（26篇）、农民、土地及弱势群体的信访问题研究（26篇）、信访与法治关系研究（24篇）。综观学界对信访

5、问题的研究现状，我们认为存在以下两个问题：第一，既有学理反思又有实证研究的文章数量极少。在这1161篇文章中，工作指导、经验交流、人物访谈、通知告示类的文章占514篇，如果加上其它类文章，就有716篇，而学术性的文章只有445篇，两者比例分别为61.7%和38.3%。在学术类文章中，实证研究的文章更是廖若晨星。第二，基层信访研究薄弱。1161篇文章中只有10篇是专门研究基层信访问题的，对基层信访工作的研究可谓凤毛麟角。但我们认为，信访制度研究的重点恰恰应该是基层信访，原因有三：第一，信访制度是一项“草根制度”，其设计理念和运作过程都倾向于对社会大众的保护。对于这

6、些人群来说，与他们接触最为频繁的不是中央政府，而是区县乃至乡镇一级的政府部门和村组自治组织。所以,基层信访才是信访制度运作的“常态”，只有对其进行细致描述，才能把握中国信访制度的真实状况。第二，研究基层信访制度能够契合当代中国社会的需求。从大量的新闻报道和文件政策来看，信访工作的重心正在向基层转移，但是，为什么仍有大量的信访者要越级、进京上访?是因为基层政府无法解决问题，还是其正在扮演一个“坏人”、“敌人”的角色，不给民众解决问题?抑或是位于中国官僚科层体系最底端的基层政府担负了不能承受之重?要解答这些问题，都必须对基层信访工作进行全景式的盘点。第三，对基层信访

7、的研究可以弥补现有研究成果的不足。如前所述，目前学界研究基层信访的文章极少，对基层信访的实证研究更是少之又少，因此，考察信访制度在基层的实际运作情况可以弥补理论的不足，在实践中也具有十分重要的意义。我们将信访活动分为信访前、信访中和信访后三个环节进行考察，并试图描述信访相关人群的生存状态。我们认为，这样就能较为全面地把握基层信访的全貌。相应的，本报告试图回答以下问题：1.信访前：民众何以选择信访？——民众选择信访的行为理由的考察。2.信访中：信访制度设计的实效如何？考察在信访实践中，信访的制度设计在多大程度上能够满足信访者的需求，并对这些制度的实效性进行实证研究

8、。3.信访后：如何评价信