中国基层的官僚政治与村治改革

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1、中国基层的官僚政治与村治改革*单伟新加坡东亚研究所研究员复旦大学经济学院副教授刘明兴北京大学中国教育财矗科学研究所教授AbstractExistingliteratureaboutthequalityandcompetitivenessofvillageelectionsinChinafocusesmuchonsocioeconomicconditionsofvillagesorthenatureofpoliciesconcerningthedemocraticreformofvillagemle.Inthisarticletheauthorsseektop

2、rovideanalternativeexplanatorymodelinwhichtoadvanceourunderstandingofreformingvillagegovernance.Thisstudycentersontheinteractionbetweenthetownshipgovernmentandthecountybureaucraticunitsintheimplementationofvillageself-rule,arguingthatthisinteractionlargelyshapesthetownship'sincenti

3、veandcapacitytopalterwithorfeignedlyenforcetheelectionsofvillageleadership.Asaresult,thequalityofvillageelectionsisafunctionofbureaucraticinteractionintheruralgrassroots.•本文原载于《乡村中国：改革中的农村、农民和农业》，光磊.祁冬涛.单伟、邹浩主编，泰德时代出版有限公司（香港），2006年版。本文作者感谢福特基金会、中国科学院中国农业政策研究屮心，以及参加过访谈的各地乡镇和村的干部。没有他

4、们的支持和帮助，本文所依据的田野考察不可能完成。李连江教授对木文的早期版木提出过诸多有益的建议和批评，木文作者也在此表示深切的感谢。中国基层的官僚政治与村治改革自上III:纪80年代末以来，村民选举在研究中国政治的学者中受到广泛关注。一个常常被讨论的题冃是，为什么这项改革在有的地区颇具成效，在另外的地区却流于形式？一种理论认为，村庄在社会经济发展水平上的差异导致了不同的选举质量(例如Shi1999a;Oi1996;Obrien1994)；另一种观点则认为,中国的官僚体制导致了一些政策没法有效执行，村选就是这么一种政策(例如Obrienetal.1999a)0

5、本文试图提供第三种解释路径。我们认为，村民口治的质量很大程度上取决于乡镇政府的行为，而此种行为乂取决于乡镇的偏好及乡镇与上级政府的讨价述价能力。另外，近十多年來，中国农民的税费负担问题FI益突出。不断增加的政府定购任务、各种正式或非正式的税费及摊派使农民生活日趋窘迫。最近几年，农民负担问题已严重到令“政府担心会爆发大规模的农村骚乱”(Lu1997:117)o一种流行于学界的观点认为，村民选举在一定程度上可以缓和农民的税费负担，或至少能防止其继续恶化(Obrien1994;Zhangetal.2003)o我们将在本文小从另一个方向來探究这个问题：政府在税费负担

6、问题中的掠夺行为是否会影响村级民主的质量。在本文接下來的部分中，我们将首先冋顾现有文献关于中国村治改革的两种解释路径；然后我们会提岀一个有关乡镇政府行为的理论，用它来解释乡镇政府在推行村级自治中的表现。我们会引用在实地访谈中得到的资料或文献中的实例來支持我们的理论。解释村民选举：社会经济路径与政策路径在研究中国的政治学文献中，冃前有两种理论路径可以解释村民选举的质量。第一种路径强调社会经济发展状况与选举质量之间的联系。在比较政治学里,社会经济状况对政治转型尤其是民主转型所起的作用，-•直是-•个长盛不哀的主题(Lipset1959;Cutright1963;

7、Arat1988;Burkhartetal.1994)。在运用这种路径解释村选的研究者屮，主要存在着三种观点。以欧博文(KevinCTBrien)为代表的第一种观点认为，村级自治在集体经济发达的地区更容易成功，因为“带动村庄经济繁荣的干部无需过分担心在选举中失利，同时他们也有更大的动机(通过换届选举)来维持口身的地位”(1994:47・48)。并且，在富裕的村庄，村民们也希望通过选举来保证公共资金不被滥用，因此也就有更高的参与热情。干部与村民的积极参与，推动了选举质量的提高。与欧博文相反，戴慕珍(JeanC.Oi)和罗伦斯(S・VLawrence)认为,经济

8、发展状况和选举的质量、竞争度呈负向关系。根据罗伦斯的