村治改革，组长何去何从

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1、村治改革，组长何去何从摘要:税费改革及农业税取消之后，在财政短缺的压力之下，部分乡村为减少村级支出，出台了撤销村民组长的制度安排。但在目前的制度环境下，实施撤销村民组长这一强制性制度变迁的条件尚未具备。若勉力为之，则会导致制度变迁成本过高、基层治理弱化、村庄本土资源遭受破坏等问题。在农村社会发生根本性变迁之前，“大组长，小村部”的乡村治理模式更有利于农村发展。完善村组制度，健全村级组织，应该坚持财力支持与村治改革双管齐下、现代性与传统性互相交融、思想工作与激励机制相得益彰三大原则。关键词：组长；村治改革；制度变迁；熟人社会笔者于近日走访了湖南省洞庭

2、湖区的部分乡村，发现了一个非常有意思的问题：自农村税费改革及农业税取消之后，一些乡村为缓解财政窘迫的局面，于近两年纷纷采取了撤销村民组长的措施，以减少村级财政支出。但令人疑惑的是，一些地方在撤销了村民组长之后，时隔不久又恢复了村民组长制度。如此反复了好几次，却始终没有能够让村民组长“消失”。撤销村民组长产生了哪些问题？村民组长为何屡撤不“消”？中国乡村治理模式的的未来走向如何？这些问题促成了本文的研究。一、撤销组长产生的问题一些乡村为了节约村组干部的报酬，减少村级财政支出，实行村组合并，撤销村民组长，由此产生了一系列问题。（一）制度变迁得不偿失制度

3、变迁能否获得正收益是衡量制度变迁成功与否的重要标准。理想村级组织必须是运作成本最低、运作效率最高的村级组织。［1］而调查发现，部分乡村在推行撤销村民组长这一强制性制度变迁时，所导致的结局却是负收益。F村的一位老支书曾给笔者算了一笔“帐”。从村组干部的工资支出来看，若把村民组长撤销，则至少需要6名村干部（包括1名会计）才能够比较好的管理本村事务。每一位村干部的工资平均为3500元/年，那么6名村干部的工资总支出则为21000元/年。此外，该老支书还告诉笔者，在撤销村民组长的情况下，因各农户农田用水时缺乏监督而产生的水资源浪费大约为15000元/年（该

4、地区普遍实行集体灌溉，每亩地每年需交水费20元）。把村干部的总工资和浪费的水资源价值这两项加总，总成本为36000元/年。而在设立村民组长（F村共有13个村民小组，每名组长的报酬为1000元/年）的情况下，则只需要3名村干部管理本村事务就足够了。此时村里的年工资总支出为235⑻元（13名村民组长的总工资与3名村干部的总工资之和）。同撤销村民组长的情形相比，设立村民组长时村里每年运行的总成本可以节约将近12500元。由此可见，部分乡村撤销村民组长是“好心办了坏事”，不仅没有减少村里的支出，反而使乡村财政状况进一步恶化。（二）弱化乡村基层治理实行税费改

5、革及取消农业税之后，乡村收入进一步减少，其自身运转及控制能力大大削弱。此时的乡村治理结构应该以“强村”为取向。［2］若再撤销于乡村治理中充担重要角色的村民组长，无异于“雪上加霜”，将乡村基层治理进一步引入困境之中。这主要表现在两个方面：1.乡村公共产品供给削弱农村公共产品为农业发展、农村建设提供了重要的物质基础。村民组长作为农村公共产品的重要供给主体之一，在其中发挥着独特的、不可替代的作用。他们为农村经济与社会发展提供了大量的公共服务，如技术培训、种子定购、农作物病虫害防治、组织农村水利建设等等。在农村与城市非均衡发展的情形下，国家对农村公共产品的

6、投入严重短缺。而且，税费改革及农业税取消之后，县乡政府更会以此为理由不向农村提供公共产品。此时，若撤销村民组长，必将再次削弱农民的合作能力，再度破坏农村本就脆弱的“造血”机制，对乡村建设产生极大的负面影响。2.农民利益表达渠道中断农民利益表达是农民群体争取和维护自身利益的前提。在特定的语境下，它不仅是农民致富与农村发展的重要条件，同时还是农村社会的一种“稳定剂”。对于教育文化程度普遍较低的农民来说，具有一定“代言”功能的村民组长（上传下达，反映农民的心声和需要）长期以来成了农民寄托希望之处。撤销村民组长，也即等于中断了农民的利益表达渠道。此时，农民

7、只有通过上访等非正常化的手段（但却可能是合法的途径）来争取和维护自身利益。长此以往，必将造成社会关系日益紧张，威胁农村乃至整个社会的稳定。有人认为，撤销村民组长以后，农民仍然可以向村干部们反映意见和问题，其利益表达渠道仍然畅通无阻。而笔者却不以为然，因为：一方面，撤销村民组长之后，村委会干部必须直接面对众多农户，再加上农村工作本身的繁重性和复杂性，村干部根本就不可能有多少精力和时间去处理农民的意见和诉求；另一方面，村委会虽然不是政府，村干部虽然不是官员，但是许多村干部的“官僚化”倾向却比较严重，对村民爱理不理。因此，当村民向村干部反映意见时，很可能

8、如某位村民所说“……光靠村干部是不行的，他们才懒得管……”。（三）扰乱村庄和谐秩序乡村社会在漫长的历史演进过程中，逐渐新成