城市流浪乞讨人员救助管理困境及对策

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1、城市流浪乞讨人员救助管理困境及对策2012年第4期No.42012◎薛小勇摘要：《城市牛活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台后，我国城市流浪乞讨人员救助管理实现了由“收容遣送”到“救助管理”的转变。审视制度现行效果，由于问题复杂性、制度理念变迁、自由和秩序博弈、人口流动合理性争议、民间组织发育不成熟等因素影响，仍存在治理主体单一、救助对象界定困难、救助科学化程度不高、救助层次较低、治理模式单一、缺少相关制度有效衔接等现实困境。文章提出转变救助思路，实行综合治理、改革救助模式，实行多元治理、创新救助方式，实行科学治理的政策建议。关键词：城市流浪乞讨人员；救助

2、管理怵I境；综合治理一、问题提出作者简介薛小勇男，广西民族大学管理学院20口级社会保障专业研究生。研究方向：社会保障理论与政策。我国的城市流浪乞讨人员救助管理经历了由维护稳定到提供服务、由强制救助到自愿受助、由生存救助到发展救助的制度变迁过程。从历史维度考察，可分三个阶段：第一阶段是从新中国建立到改革开放。这期间，政府非常重视流浪乞讨人员的救济和安顿。1949年□月，国家把流浪乞讨者救济与妓女改造统称为生产教养工作，交由内务部统一管理。50年代，各地先后设置了900多所生产教养院，收治40多万流浪乞讨者。经过十几年的努力，1961年基本改造完毕。第二阶段是从

3、改革开放到2003年“孙志刚事件”。这一阶段收容遣送制度是以稳定社会秩序为主，兼有保障基本人权的目的。改革开放后，人口流动的限制日益松动，特别是沿海经济的高速发展吸引大量外来务工人员，流浪乞讨者也涌入城市，带來诸多社会问题。1982年国务院制定《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将流浪乞讨人员视为影响社会治安的“盲流”予以“强制收容遣送”。但随着“孙志刚案件”等恶性事件的发牛，收容遣送制度引起社会各界的激烈讨论。收容遣送的运行机制和管理模式已不适应实际要求，加上个别地方违规操作，制度本身的问题日益突出，引发了新的制度变革。第三个阶段的标志是2003年《城市生活

4、无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（简称《救助管理办法》）的出台。我国城市流浪乞讨人员的管理制度发生了根本性的转变，救助目标从维护城市稳定向保障公民权利转变,更突出了社会救助的性质。民政部《2010年社会服务发展统计报告》数据显示，截至2010年底，全国共有生活无着人员救助管理单位1593个，全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员171.9万人次。城市流浪乞讨人员的创新管理取得了突出成绩。然而，《救助管理办法》实施后，社会救助方面得到重视和强化，社会控制方面被弱化和忽略，流浪乞讨人员的数量明显增加，给城市管理和地方财政带来了巨大压力。针对新问题、新情况，各地政府纷

5、纷出台新办法，如设立“禁讨区”，采取限制性乞讨措施等，以求解决城市流浪乞讨管理问题，但效果并不理想。同时有学者从自由人权的角度对限制性措施提出严厉批评，他们指出乞讨权是公民的一项合法权利，城市管理者无权予以剥夺。其实，即使在发达国家，关于社会控制和社会救助的争论也一直是焦点问题。因此，如何在社会控制和社会救助间找到契合点，完善城市流浪乞讨人员的政府救助机制，仍需要进一步深入研究。二、救助管理困境分析(-)文献综述不同的学者从不同角度对救助管理困境进行探讨。有学者从制度变迁的角度指出救助管理中图分类号:C913.7文献标识码:A文章编号：1009-7724(2

6、012)04-0026-04收稿日期:2012年3月1日项目介绍：广西人文社会科学发展研究中心项目：“积极福利理念下的中国残疾人福利制度研究”；项目号:KF201007oPAGE26O观点视角◊制度存在“矫枉过止”的倾向：救助对象目标与现实发生了偏离、应对职业乞讨等类行为的效果欠佳、治安管理功能的缺位加剧了流浪乞讨现象的复杂化、救助管理制度与相关制度的衔接不力(李迎牛，2007)o①有学者认为一味强调取消收容尚不现实，需要依法对现实问题加以逐步规范，综合治理是解决问题的关键（高中华，2009）o②有学者在梳理了已有文献研究后强调尚有以下问题需耍解决：从纵向打

7、造出一条职责清晰,权利义务明晰的市、区、街道、社区的救助管理社会化链条，从而凸显救助合力作用；从横向上建构多元主体参与的救助社会化体系，从而培育救助管理事业的民办代养等民间机构；动员民众力量的参与，形成救助新公共空间；提高救助管理站专业化、职业化水平（张霁雪，2011）o③有学者根据阿尔德弗的“ERG理论”来分析救助对象的需求结构，提出当前城市流浪乞讨人员的救助管理工作存在着甄别困难、救助方式与受助需求不适应、忽视心理救助和救助有效性不足等问题（赵有声，2005）o④有学者从权利和义务平衡的视角指出《救助管理办法》片面强调救助主体的职责履行而漠视救助主体的权

8、力享有，片面强调受助对象的权利享有而忽视了受助对象义