公私合作伙伴关系审计重点探讨

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1、公私合作伙伴关系(PPP)的应用及审计重点探讨严晓健【摘要】公私合作伙伴关系fPublic^PrivatePartnerships,以下简称PPP)模式在世界各国的应用已有较长的一段时间，它具有伙伴关系、利益共享、风险共担的特点。在PPP模式的应用中，需要建立一套恰当的会计核算制度、寻求最优的风险分配方式、组织适当的整合治理安排以及加强对PPP的制度设计和管理，从而对PPP的高效运行实施有效监管。对于审计机关而言，面对PPP的审计环境，应当不断提升审计人员应对该环境所应具备的法律、商业、财务等方面的专业知识，同时

2、，重点关注PPP应用中绩效责任、招投标程序、合同管理以及运行实施等方面可能存在的问题，以促进PPP的更好应用与发展。【关键词】公私合作伙伴关系利益风险审计20世纪80年代以来，世界上许多国家都开始尝试采用PPP开展本国的一些基础设施建设。我国在20世纪90年代也开始实旋PPP项目，近年来有扩大趋势。从国内外对PPP的应用来看，私人部门参与到公共产品或服务的提供中来，在改进公共产品或服务的提供的同时，也对提升公共部门的绩效责任提出了一定的挑战。随着PPP的广泛应用，如何有效监督PPP项目的实施、评价PPP项目的绩效

3、以及公共部门的绩效责任，都将是审计机关所面临的问题。本文在对PPP的相关概念、特点进行分析的基础上，从会计处理、风险分配、整合治理以及管理设计等方面，对PPP模式的应用进行了探讨；同时，以国外审计机关和审计组织的相关做法为例，研究、分析在PPP模式下审计机关的审计应对及关注重点，旨在为我国如何加强对PPP模式的应用和审计工作提供一定的参考。一、PPP的种类和特点(一)PPP的种类PPP是一个意义非常宽泛的概念，涵盖了私人部门参与提供公共产品或服务过程中形成的各种公私合作伙伴关系，从合作模式上看，包括私人融资倡导(

4、PrivateFinanceinitiate,PFI)、建设一经营一转让(BuiId-Operate-Transfer,BOT)、转让一经营一转让(Transfer-Operate-TransfeT,TOT)、特许经营(Concession).公私合作(PrivateSectorParticipation,PSP)>剥离(Divestiture)等类型。PPP有广义和狭义之分，广义PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，更加强调合作过程

5、中的风险分担机制和项目的资金价值。由于各国情况不同，不同的国际组织、国家或地区对于PPP的定义、内涵以及应用范围都有一定差异，对于PPP的分类也各有不同。世界银行综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等角度，将广义ppp分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、建设一经营一转让/建设一拥有一经营（BOT/BOO,Build-Own-Operatc,）和剥离六种模式。联合国培训研究院认为，PPP包含两层含义，一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，二是为满足公共产品需要，公

6、共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。联合国培训研究院按照狭义的PPP进行分类，认为世界银行PPP分类选项中的特许经营、建设一经营一转让和建设一拥有一经营三类模式为PPP,而外包、租赁和剥离则不属于PPP范畴。最高审计机关国际组织（INTOSAI）发布的最高审计机关国际准则（ISSAD5240-PPP风险审计的良好实务指南中，对PPP的类型进行了相关说明。澳大利亚新南威尔士州2013年度审计长报告中指出，该州目前使用了PPP协议的4大类型：延期付款的购买协议，包括曾经由私人部门融资，现今由州所拥有

7、和控制的基础设施；融资租赁协议，包括由私人部门融资并拥有，但由州所控制的基础设施；建设（拥有）一经营一转让协议，包括由私人部门融资、建设并运营一定时间，之后所有权和控制权均转移给州的基础设施，私人部门通过向基础设施使用者收费来回收其投资；建设一拥有一运营协议，包括通常由私人部门在基础设施的整个使用周期里进行融资、建设并运营的那些基础设施，私人部门通过州支付的费用来回收其投资。我国对于PPP模式的应用也越来越广泛，财政部科研所的研究报告提出，PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提

8、供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时为民营部门带来利益的管理模式。该定义强调了PPP的本质是一种合作关系，是一种管理模式而不单单是一种融资模式。（二）PPP的特点从PPP的各种概念和分类看，尽管不同国际组织、国家或地区的认识不尽相同，但对于PPP主要特征的认识基本上是一致的。PPP的首要特征是公私合作过程中形成的一种'‘伙伴关系”，这是PPP能够顺利实施的基