新《预算法》修订的认识

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1、新《预算法》修订的认识《中华人民共和国预算法》是指由国家权力机关经过法定程序制定的，用以调整国家预算关系的法律。现行《预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过。并于1995年1月1日起施行。该法是我国第一部财政基本法律，是我国国家预算管理工作的根本性大法。此后，历经四次审议，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议在2014年8月31日表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》，并决议于2015年1月1日起施行。一、对《预算法》修订背景的认识财税改革是中国当前推进经济体

2、制、政治体制和社会体制等各方面改革的基础和引领。其中，预算制度是财税体制改革的核心与关键。现行《预算法》自1995年施行以来，对于规范财政预算管理发挥了积极作用。然而随着我国经济体制改革的逐步深化和公共财政制度的建立，新情况、新问题不断出现，现行体制的制度优势正在削弱，《预算法》已难以满足新形势发展的基本要求。”其预算编制、预算体系、预算内容、预算调整等处理往往被学界认为不科学，也不合理，遑论（谈不上）透明。也正因此，无论理念还是条文，这一法律长期被指斥为更类似政府内部条例，而不是面向社会公众的现代法律。从财

3、税体制改革本身来看，《预算法》也大大滞后于各项财政管理上的政策调整和制度创新，现行《预算法》已经实施近19年（1995年1月1日－2014年12月31日），而中国财政近些年连连增收，已经迈向10万亿大关，法规与现实之间脱节再也难以回避。也正因此，《预算法》的修订迫在眉睫。二、新《预算法》的修订进程及启示2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过《全国人大常委会关于修改预算法的决定》。预算法修订启动于2004年，其间两度成立起草小组，历经三届人大，启动四次审议，在中国立法史上并不多见。翌日新华

4、社发布的决定全文显示，新预算法对现行预算法的修改多达82处，在全口径预算、预算公开、转移支付、预算审查制度、地方债等方面有诸多亮点，但最引人关注的莫过于新预算法对现行法“央行国库”的保留和对财政专户的限制，颠覆了之前二审稿、三审稿中新提出的表述。2012年6月，预算法修正案二审稿公布后，人们发现现行法第48条第2款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”被删去，而增加了“国库管理的具体办法由国务院规定”。此外二审稿还增加了“依法设立财政专户”，与“国库单一账户体系”的概念。几处

5、类似的不起眼细节，在预算法修订过程中来回拉锯，背后却是事关宏旨的部委权力与利益之争。学界普遍认为，主导二审稿起草工作的财政部，企图取消央行的国库经理权，回归财政国库体制。尽管舆论反弹强烈，在今年4月的预算法修订三审稿中，对此问题依然模糊保留了二审稿的表述。与此同时，尽管事关现代预算制度核心，在“人大对预算的审查监督权”方面，争议和反复并不强烈。根据新预算法，预算草案得以提前交至人大财经委员会进行初步审查，问责制度也有所强化。但外界多有期冀的“设立预算专门委员会”，则未能入法。无论如何，拉锯总算结束了。而在最后

6、的4个月内，这部法律中的重要条款如何从几成定局到神奇逆转，水面下的高层运作过程外界不得而知。但可以肯定的是，一群学者持续两年的鼓与呼——集会研讨、向上投书、公开呼吁，在其间发挥了不小的作用。新《预算法》因其所牵扯的利益极其巨大——目前中国国库现金已达全球最大规模，而数量庞大的“财政专户”，沉淀的资金量堪比另一个国库——围绕这部法律的明争暗斗，历时十年，才最终确定下新的《预算法》。由此我们可以看出，改革就是新旧利益和不同集团利益的斗争，过程艰难曲折，但是总体上却是顺应潮流之举。社会进步需要改革。三、现行《预算法

7、》存在的不足1.预算级次过多，不利于提高预算管理效率。预算法规定，“国家实行一级政府一级预算全国设立五级预算。理论上，作为一级预算应具备独立的收入来源，有独立组织收入的能力，有独立的支出范围和支出能力。但近些年来，农业税收取消，乡镇教育等主要支出收归县级财政负责，实际上多数乡已经失去作为一级预算所应具备的能力。此外，我国宪法规定，“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，但就地方人大对预算的审查批准作出规定时，没有规定乡人大有审查批准预算的权责。因此，就宪法规定而言，乡是可以设立一级政府但不设立一级预算的

8、。从改革实践来看，目前一些地方进行的“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”的财政管理方式试点证明了预算级次从五级减少为三级的可行性。2.各预算执法主体职责不够明确。现行预算法涉及人大和政府两个执法主体。 政府及有关部门负责编制预算、执行预算（也有监督职能）；人大及其有关专门委员会和工作委员会负责预算的审查、批准和监督。因此，在预算法中既需要界定政府及其财政、税务、审计等职能部门的预算管理职权，也