我国水土保持生态补偿法律制度框架的立法探讨

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1、法学评论(双月刊)2010年第2期(总第160期)可持续发展与环境法治*我国水土保持生态补偿法律制度框架的立法探讨杜群内容提要:针对我国现行水土保持生态补偿法律制度的局限性，以水土保持和水土流失活动的行业特性和对自然造成的影响为逻辑起点，运用经济、技术和自然地理分析法，对我国水土保持生态补偿法律制度进行了创新性的理论架构，并以此为指导系统提出了我国水土保持生态补偿法律制度框架，以期对我国《水土保持法》的修订和生态补偿法律制度的完善有所裨益。主题词:维护性水土保持生态补偿治理性水土

2、保持生态补偿补偿支付义务法律制度框架一、问题的提出和研究的必要性目前，水利部和国务院法制办正在着手我国《水土保持法》的修订工作，①国务院有关部门也在加紧研究和出台有关生态补偿的综合政策。②我国现行“水土保持设施补偿费”和“水土流失治理费”制度是水土保持领域典型的生态补偿制度。③其在立法和法律实施中的局限性概括如下:第一，从补偿制度适用的行为类别上看，都是针对开发和建设活动，规范范围过于狭窄。第二，从水土保持生态补偿的实现方式上看，依照现有国家立法，是通过履行水土保持设施维护义务和开发建设造成的水土流失治理义务而实现，此两项义务在地方立法中则表现为主管机关向义务主体征收“水土保

3、持设施补偿费”和“水土流失治理费”(名称有差异但性质基本如此)，不难看出补偿义务中的履行义务已被嬗变为支付义务，这种立法嬗变缺乏理性基础和正当性。第三，所征收的水土保持生态补偿费在资金管理和使用上，各地各自为政，尚没有形成统一的生态补偿财政机制。第四，没有形成评价水土保持和水土流失的技术标准体系。以上现状使得我们在理论和实践层面探讨我国水土保持生态补偿制度规范体系显得尤为必要。水土保持生态补偿制度框架的应然模式，应当基于水土保持的生态学、经济学和法学的理论。作为多学科综合作用的水土保持生态补偿制度，应当反映以下几个层次的制度需求:(1)从生态学角度分析，生态补偿义务的设置应考

4、虑到原有水土环境的水土保持和水土流失状况，以及人类的行为和活动对原有的水土生态状况的影响，以符合客观和公允的价值观念。(2)从经济学角度分析，法律和法规苛以生态补偿义务的程度，应当考虑不同类型的行为或活动对水土自然状态所产生的影响程度。(3)从法学角度分析，生态补偿义本文系笔者参与的2009年水利部“与水有关生态补偿机制研究专题”课题的子课题“水土保持生态补偿法律政策研究”和国家社会科学基金项目“生态保护及其利益补偿机制”的阶段性成果。武汉大学法学院环境法研究所教授，博士生导师。①2009年9月25日，国务院法制办在京召开了《水土保持法》修订专家论证会。《国务院法制办召

5、开<水土保持法>修订专家论证会》，资料来源:重庆机关党建网http://www.cqjgdj.gov.cn/show.aspx?id=42199＆cid=193。正讨论中的《水土保持法》(修订草稿，第13次会议稿)第31条提出“水土保持补偿费具体征收和使用办法，由国务院水行政主管部门会同财政、发展和改革行政主管部门制定”。②例如，2006年2月10日国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于落实中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设若干意见有关政策措施的通知》(国办函［2006］13号)，进一步明确“关于‘建立和完善生态补偿机制’的问题，由发改委牵头，会同财政部、国土资源部、水利

6、部、农业部、环保总局、林业局、西部开发办等部门研究提出实施意见。”③俗称水土保持“两费”制度，其立法依据是《中华人民共和国水土保持法》(1991年)和国务院颁布的《中华人民共和国水土保持法实施条例》(1993年)，以及随后多数省、市、自治区先后出台的“两费”收缴标准和使用管理办法。109法学评论2010年第2期务的实现，必须以实际履行为目的，即便是转化为补偿收费形式，也应当形成以实际履行为目的的生态补偿财政机制，合理设计就地补偿和异地补偿措施。这就要求我国现行的水土保持生态补偿制度的立法在三个方面进行完善:一是健全水土保持生态补偿适用的活动类别;二是明确水土保持生态补偿的技术

7、标准体系，诸如包括水土保有量或水土流失量的技术标准，以及补偿支付标准;三是建立以履行为目的的生态补偿财政机制和专门管理规范。这三者相辅相成，成为完善我国水土保持生态补偿法律制度的目标。为了实现这些制度目标，探索水土保持生态补偿制度的理论架构非常有必要。我国目前对水土保持生态补偿的研究，还没有突破现有立法关于“水土保持设施补偿费”和“水土流失治理费”进行规制的模式，对宏观层次上架构水土保持生态补偿制度的规范体系的研究尚不多见。本文的研究，以水土保持和水土流失活动的行业特性和对自然造成的影响为逻辑起点，运用