PPP视角下公办养老机构一院两制改革研究

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1、ppp视角下公办养老机构一院两制改革研究在人口老龄化加速发展的背景下，PPP已成为发达国家养老机构的主要模式。目前我国在推动公建民营为重点的公办养老机构改革中，〃一院两制〃作为改革创新形式不断呈现。本文根据〃一院两制〃的特殊性，尝试提出〃双层PPP〃作为〃一院两制〃的分析框架，并对南京某社会福利院〃一院两制"运行进行分析，认为〃一院两制"保证了公办养老机构功能的发挥,凸显了政府的主导作用,同时有利于破除养老机构双轨制，提高养老机构的整体质量和效率，是当前我国公办养老机构改革中的一种最优的过渡形式。研究缘起20世纪70年代开始的西方新公共管理运动，促进了公私合作伙伴关系的大发展，

2、而现代意义上的PPP(Public-PrivatePartnership)肇始于20世纪90年代英国在公共服务领域开展的私人融资计划(PrivateFinancingInitiativezPFI)。由于PPP相对于完全由公共部门提供公共产品的传统模式有很多优点，比如更合理的风险分配、更低的生命周期成本、更方便的合同管理、更高效的项目管理、更具创新的公共服务，还可以为公共和私人部门带来更多的附加价值，因此受到许多国家的重视，并被广泛应用于供水、公共交通、通信、能源、环保、医疗卫生等领域。近年来，美国、日本、澳大利亚等国在养老项目中广泛运用PPP,吸引民间资本投入养老机构建设和运营

3、。美国养老机构以特许经营类PPP最为常见，此外，美国政府还采取资金支持、技术帮助和政策优惠等多种措施鼓励社会力量举办各种形式的养老机构。在日本，很多养老机构都采用委托运营类PPP,日本各都道府县、政令指定都市和市区町村所实施的包括养老机构在内的民间委托平均比率分别达到88.5%.90.6%和79.1%。澳大利亚则采用政府购买服务类PPP,将大部分养老机构都交由非政府部门运营,政府财政是购买机构养老服务的主要资金来源，在国家养老基金承担基本养老服务费用的基础上，联邦政府和州政府还承担了养老机构30%的运营费用，并通过各种筹资渠道给予养老机构其他补贴。近年来，我国养老服务业处在快速

4、发展的进程中，在产业优惠政策及广阔市场前景的吸引下，社会各界积极参与建设、运营养老机构和设施，养老床位数量持续增长，但目前存在的主要问题是：养老机构的入住率参差不齐，〃一床难求〃与床位空置率高的现象同时存在，究其主要原因是公办养老机构和民办养老机构双轨运行，政府差异化的投资运营政策导致二者的不公平竞争所引致。为此,从2011年以来,政府把深化公办养老机构改革作为主要方向。在20U年《社会养老服务体系建设规划（20U・2015年）》中提岀，要开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施，按照管办分离、政事政

5、企分开的原则，统筹推进公办养老服务机构改革。2013年9月，国务院在《关于加快发展养老服务业的若干意见》中强调，要开展公办养老机构改制试点，政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。2013年12月，民政部正式启动公办养老机构改革试点,明确提岀要推行公办养老机构公建民营，公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营，政府要通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。2016年9月，在全国首批126家公建民营试点单位的基础上，民政部、国家发改委决定以公建民营为重点，继续

6、开展第二批公办养老机构改革试点工作，公建民营已成为我国公办养老机构的主要改革方向。政府在大力推进公办养老机构公建民营改革的同时,2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立,标志着PPP的发展进入了政府主导推广的全面发展阶段。2014年9月，财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中提出，要〃尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系"。2014年12月，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，鼓励各类社会资本通过特许经营、合同承包、股权合作等多种方式积极参与基础设施建设和运营。因此，公办养老机构开展的公

7、建民营改革同时纳入到全面推开的PPP发展轨道。以往的研究大多数只关注PPP在基础设施融资和建设领域的应用，本文认为PPP不仅是一种新型的融资模式和偿债手段，而且是一种从项目融资到复合管理的以公共部门与私人部门合作为表现形态的契约型治理结构，由此聚焦于PPP在养老机构改革中的应用，将PPP从经济领域推广到社会领域，特别是社会服务领域，无论是对于PPP理论自身的完善，还是对于社会治理创新，都具有理论和现实意义。"双层ppp”与"一院两制"的分析框架02DarrinGrimsey和MervynK.