公办养老机构价格管理改革的个案研究

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1、公办养老机构价格管理改革的个案研究——以杭州市第三福利院为例张翔徐秋涵浙江大学公共管理学院中文摘要公办养老机构得到政府土地、资金、政策等优惠政策，其服务价格由价格管理部门确定，常常长期不变，服务价格不仅远低于市场价，而且低于成本价。但意在为弱势老年群体提供优惠的价格管制政策并没有达到政策目标，导致了影响服务供给增加、低价优质资源分配不公、服务质量下降等一系列问题。针对上述问题，浙江省对公办养老机构服务价格进行改革，首家试点单位就是杭州市三福院。本文对杭州市第三福利院服务价格改革试点的过程进行描述，着重讨论“为什么要改革？为什么这样

2、改革？改革的效果如何？”三个问题。作为一家新建的大型的高建设标准的公办养老机构总体而言，这次改革是多重约束条件下的夹缝中的改革。总体而言，这次改革值得肯定，有利于增加养老服务供给，优化养老服务的资源配置，保证和提高养老服务的质量，当然也存在一些遗憾和不足之处。关键词：公办养老机构；价格管制；价格改革；固定资产折旧一、引言浙江省政府对养老机构服务价格管理经历了从“不管”到实行“政府定价”的发展过程。2002年公布的《浙江省定价目录》并未将养老服务价格纳入政府定价范围。2006年，浙江省颁布《关于促进养老服务业发展的通知》（浙政办[2

3、006]84号），明确指出“改革和完善养老机构收费制度。除政府投资的养老机构的收费标准应报价格管理部门确定外，其他养老机构的服务收费，由养老服务机构根据设施条件、服务项目和标准，自行确定收费标准。省物价局、省财政厅要会同省民政厅研究制定养老机构收费管理办法。”公办养老机构的养老服务虽然没有被列入2002年《浙江省定价目录》的政府定价范围，但各地市、县价格管理部门却依据上述文件对政府投资的①养老机构事实上实行了价格管理。自此形成了由各地市、县价格管理部门对政府投资养老机构事实上的价格管理局面，但各地的做法并不一致。2010年修订后

4、的《浙江省定价目录》（2010年9月1日起施行）正式规定“辖区②内政府投资的养老服务机构普通服务项目”作为“重要公益性服务”，其“收费标准”由“市、县人民政府”“实行政府定价”，第一次为政府对养老服务价格管理提供了法律依据，但与该政策配套的更详细的、具可操作性的管理办法和实施细则尚未出③台。但由于一段时间内都未出台与该政策配套的具体管理办法和实施细则，各地价格主管部门对养老服务行业都不甚了解，因此对基本养老服务内容的界定、干预的程度和管理方法都难以明确（章国平，王兴梅，俞国泰，2011）。目前我国的公办养老机构主要有城镇社会福利院

5、等国办养老机构和农村敬老院及街道社区举办的集体所有制养老机构。这些公办养老机构不仅在开办之初得到政府的建设补贴（如低价甚至免费的优质地段的土地、房屋和设施等），而且很多还每年获得政府的运营补贴（如人工补贴、各类专项经费等）。按照财政部《事业单位会计制度》，事业单位性质的公办养老机构在进行会计核算时无需计提固定资产折旧。与民办养老机构相比，公办养老机构往往地理位置较好，建设标准较高，配套设施较为齐全，服务也较为规范。而公办养老机构的各项收费标准（床位费、护理费和伙食费等）实行政府定价，受到价格管理部门的严格管理，很多公办养老机构的收

6、费标准长期维持不变。简而言之，“低价格-高补贴”政策下的公办养老机构提供的养老服务“价廉物美”。①按照《中华人民共和国价格法》第二十条规定：“省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。”没有列入政府定价目录的不得实行政府定价和政府指导价。②浙江省物价局柳萍局长在就《浙江省定价目录》答媒体问时指出，对政府投资养老机构的普通养老服务实行政府定价是“维护群众切身利益，促进社会和谐稳定的需要。现阶段，一些与人民群众生活密切相关的商品和服务价

7、格，特别是部分公益性服务收费，不适宜由市场竞争形成。……政府投资的养老机构普通服务收费……等6项与人民群众生活关系密切的公用、公益事业的商品和服务价格列入新定价目录，实行政府指导价或政府定价。”③2014年10月20日，浙江省物价局和民政厅公布了《浙江省养老服务收费管理暂行办法》。政府对公办养老机构实行“低价格-高补贴”政策的初衷是使因身体、家庭、经济条件等原因难以居家养老的老年人特别是失能半失能老人获得实惠的机构养老服务。但所有受到价格管制的稀缺物品都可能会引发价格以外的竞争（YoramBarzel，1974），公办养老机构“低

8、价格-高补贴”政策也可能会引发政策制定者意想不到的实际效果。尤其是一些服务设施高档的公办养老机构的收费标准低于其成本，导致入住对象多为经济社会条件较好的自理老人，政府补贴政策的实施存在错位的现象，进一步导致公共养老服务资源配置率低下，养老服务质量难