非政府组织发展制约因素制度分析

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1、非营利组织2009年第2期总第284期83非政府组织发展困境的制度性因素分析及制度重构汪莉摘要改革开放以来我国非政府组织在快速发展的同时面临一些发展的困境。本文着重对引致非政府组织发展困境的制度性因素进行分析并提出制度重构的措施主要包括改革现行登记制度和双重管理体制、建立政府与非政府组织合作机制、加强非政府组织内部管理机制构建等。关键词非政府组织困境制度重构中图分类号C91212文献标识码A文章编号1006-0863200902-0083-03一、非政府组织发展的困境改革开放以来我国非政府组织数量和质量都有了很大提升。在推动政府职能转变、帮扶

2、弱势群体、整合配置资源、架构公共权力与公民社会之间的互动桥梁等方面扮演着越来越重要的角色。1但同时非政府组织在发展中也面临着限制其进一步发展的诸多困境具体表现在五个方面:11合法登记门槛高。1988年以来我国相继出台了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《中华人民共和国公益事业捐赠法》这些条例体现了归口登记、双重负责、分级管理、非竞争性等原则但实际上却存在门槛高、限制多、监管不力等弊端。2许多非政府组织由于不符合登记管理条件而无法获得有效登记以成为合法的非政府组织。21自我治理能力弱。一些非政府组织在发展过程中未能坚定宗

3、旨意识非政府组织特征逐步淡化:商业化经营背离非营利性过度依赖政府缺乏非政府性讲求回报背离志愿性成为政府附属机构缺乏公益性。在这些情形的引致下非政府组织的内部基本制度执行变样、组织决策欠科学、活动开展间断、财务管理混乱等问题相继发生由此导致了非政府组织自我发展能力低下、自我治理能力薄弱。31缺乏必要的支持。非政府组织的发展离不开政府在资金投入、税收减免、场地提供、购买服务等方面的支持。但我国多数非政府组织在人员、经费、办公场所等基本资源方面暴露的问题严重制约了非政府组织的发展非政府组织缺乏资金、活动场所、办公设备和相关人才。41合作机制不健全。

4、非政府组织之间缺少必要的联系与合作成为制约非政府组织长足发展的问题之一。一些非政府组织在公共资源、公益项目争夺中倾向于单打独斗鲜见有跨领域、跨部门、跨地区的合作。归根到底是由于在非政府组织中没有形成正确的社会公益文化来巩固思想上的价值观。51优胜劣汰机制缺失。颁布的条例在如何加强对非政府组织进行有效管理方面缺少更为详细、更易操作的针对性措施。除年审之外几乎没有科学可行的监督机制、问责机制和激励惩戒机制来规范和管理非政府组织。有的非政府组织以公益、奉献、服务之名行非法牟利之实。这些非政府组织的存在不仅使得优秀非政府组织难以脱颖而出接受政府、社会

5、的选择也破坏了整体外在环境不利于所有的非政府组织长远发展。二、非政府组织发展困境的制度性因素分析非政府组织面临的困境与目前存在的一些制度性因素紧密相关这些因素产生了非政府组织发展的困境。11双重管理体制下责任的规避。相关条例只规定了登记的条件而对如何加强监督和管理没有明确。非政府组织受两个部门的双重管理即登记机关民政部门和业务主管部门。现实的情况是两个部门存在相互推让责任的行为。对非政府组织的把关登记和管理需要承担由此而带来的一系列潜在责任所以两个部门首先考虑的是相对控制较易、能够给本部门带来利益的非政府组织。从归口登记和双重管理体制的运转过

6、程来看这样的制度安排实际上导致两个部门之间存在权力分散和责任规避的现象。21政府与非政府组织的合作尚未制度化。政府还未彻底从本该退出的领域撤退留给非政府组织的实际社会公共空间依然狭窄。在公共事务的多元治理结构中政府与非政府组织不是领导与从属的支配关系而是平等合作的伙伴关系。3但全国范围内政府与非政府组织的制度化合作仍处于起步阶段。主要原因在于政府双重的矛盾心理:既寄希望于非政府组织可以承担一部分公共服务的供给以降低行政成本、提高效率又担心非政府组织会对其权力产生冲击和影响结果导致政府难以选择到合适的合作伙伴。31政府支持性政策不足。根据非政府

7、组织与政府的关系密切程度可将非政府组织分为官办型、半官办型和民办型三大类。4一般情形是政府倾向于支持官办型的非政府组织而半官办型和民办型的非政府组织往往缺乏必要的非营利组织842009年第2期总第284期政府政策支持和财政扶持。一些非政府组织囿于无法获得资金和政策来源其资源动员能力、政策倡导能力、公共服务能力、社会治理能力正逐步弱化和退化。41法律法规存在缺陷。第一非政府组织的合法性确认问题。2000年发布施行的《取缔非法民间组织暂行办法》将未经批准开展社会团体筹备活动的以及未经登记以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的组织均界定为非法民

8、间组织。但是实践表明有许多自下而上型的非政府组织得到成员、社会公众、社会舆论的支持和认同但仍属取缔和禁止的范畴致使众多致力于社会公共服务、具有公益精神的非政府组织被