农民工非政府组织发展的制度困境

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1、农民工非政府组织发展的制度困境摘要：构建社会主义和谐社会的提出，为非政府组织的发展创造了良好的氛围。但对农民工非政府组织而言，其生存和发展仍面临着严峻的制度困境。通过对农民工非政府组织制度环境的分析，可以看出正式制度环境的约束是农民工非政府组织发展面临的最严峻的困境，而非正式制度环境的约束又进一步强化了这种困境。推动农民工非政府组织的发展，是需要政府、民间、农民工非政府组织等的共同努力。　　关键词：农民工；制度困境；农民工；非政府组织　　　　中国目前的农民工数量已达2亿多。按照国家确定的2020年城镇化率要达到56％的指标，今后每年还会有1300万农民进入非农产业、跨入城镇，融入

2、工人阶级队伍。①面对如此庞大的群体，以及其所带来的种种社会需求，当前政府即使有心去满足这一群体的需求，但还缺少足够的能力来应付这一局势。在政府失灵的情况下，社会需要借用另一种力量的参与。据有关报道，从2002年开始，珠三角地区专门为农民工免费维权的非政府组织进入蓬勃发展阶段，从2002年至2003年间，一年内新成立的此类组织有10多个。②由此，以农民工群体为服务对象的农民工非政府组织得以形成和发展。　　和谐社会的建构必然离不开农民工的和谐生活，而农民工非政府组织的发展对于协助国家解决农民工问题，促进和谐社会的建构有重要的作用。从适应社会需求的角度来说，中国农民工非政府组织的发展势

3、头应该良好，然而，实际情况是农民工非政府组织的发展受到了很大的限制，种种因素使得许多希望参与农民工非政府组织发展的人士都“望而却步”。因此，本研究结合笔者的一些实际经历，从制度的角度尝试探讨农民工非政府组织发展的约束，希望能够达到通则性的认识。　　　　一、对农民工非政府组织的概念界定　　　　“非政府组织”（NGO，Non-GovernmentalOrganizations）是一个舶来品，其通常与“非营利组织”（NPO，Non-ProfitOrganizations）、“第三部门”（TheThirdSector）、“独立部门”（IndependentSector）、“慈善部门”（C

4、haritableSector）、“志愿者组织”（VoluntarySector）、“民间组织”（CivilGroups）等概念混合使用。目前，关于非政府组织的概念比较受认可的是通过“结构—功能”的角度进行的界定，该观点着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性这五个条件的组织就是非政府组织。　　有鉴于此，本文所欲探讨的农民工非政府组织指的是：由农民工群体自发组织成立并运作的，为农民工群体提供服务，具有非政府性、非营利性、组织性的公益组织。该组织必须满足：（1）组织是农民工自发组织成立并运作的；（2）组织是为农民工群体提供服务的；（3）组

5、织满足非政府组织的特性，即非营利性、非政府性、独立性、公益性。　　　　二、农民工非政府组织发展的制度困境　　　　诺思将制度分为正式制度（正式约束）与非正式制度（非正式约束）两种类型。其中正式制度是指人们（主要是政府、国家或统治者）有意识创造的一系列政策法规，包括政治规则、经济规则和契约。而非正式制度是指人们在长期的交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分，它包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等。　　根据诺思对制度环境的分类，农民工非政府组织所应对的制度困境约束可从正式制度环境和非正式制度环境来进行探讨。　　1.正式制度环境的约束　　对于

6、非政府组织而言，正式制度环境直接构成了其生存所赖以维系的法制基础。从宏观的层次上来说，农民工非政府组织是农民工结社自由的体现，受到宪法的保护。但由于中国现行的法律体系中还没有一部管理农民工非政府组织的一般性法律，关于农民工非政府组织在国家政治生活和社会生活中的性质、地位、作用、活动范围等的规定主要是一些行政法规的规定。而在这些法规中，国务院颁布的《社会团体登记管理条例》是最重要的法规，它所确立的管理体制是目前中国关于非政府组织管理的核心制度。但该法规对于农民工非政府组织的形成和确立具有明显的约束。根据《社会团体登记管理条例》中第三条规定，农民工非政府组织可以有两种注册方式。第一种

7、是寻找一个业务主管单位，然后到登记部门登记。第二种是成为单位社团，在“机关、团体、企事业单位内部经过本单位批准成立，在本单位内部活动的团体。”但对于农民工非政府组织而言，通过当前这两种注册方式获得注册是很难的。　　（1）难以通过第一种方式注册　　首先，《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体的成立，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”因此，农民工非政府组织要获得登记首先需要找到业务主管单位的审查同意。而业务主管单位指的是该条例第六条规定：