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《财政激励_晋升激励与地方官员的土地出让行为[1]》由会员上传分享,免费在线阅读,更多相关内容在行业资料-天天文库。
1、2011年4月Apr.,2011第4期(总277期)ChinaIndustrialEconomicsNo.4【国民经济】财政激励、晋升激励与地方官员的土地出让行为张莉1,231,王贤彬,徐现祥(1.中山大学岭南学院,广东广州510275;2.中山大学经济研究所,广东广州510275;3.广东外语外贸大学国际经济贸易学院,广东广州510006)[摘要]近年来,地方政府官员热衷于出让土地,现有文献主要强调土地财政。地方政府官员不仅面临财政激励而且还面临政治激励:在地方政府官员晋升以GDP为主要考核指标的激励下,地方政府官员有土地招商引资的动机。本文在理论上证明了
2、,在一个政治集权经济分权的经济体,地方政府官员出让土地的“土地财政”和“土地引资”动机同时存在;在实证上,我们采用省级面板数据发现,地方政府官员热衷于出让土地是源于“土地引资”,而非“土地财政”。本文的工作意味着,中国的土地问题是与土地市场之外的因素联动的,解决中国的土地问题需要土地市场之外的联动改革。[关键词]地方政府官员;土地供给;增长的政治经济学[中图分类号]F061.3[文献标识码]A[文章编号]1006-480X(2011)04-0035-09一、问题提出《宪法》修正案和《土地管理法》等法律法规赋予地方政府成为本地区一级市场唯一的土地出让方,在19
3、99—2007年间,全国的土地出让金收入总计37013.47亿元,①土地出让从2000年起无论是数量还是增速都呈现显著增长,引起了政府、媒体、学者以及普通民众等的广泛关注。地方政府官员为什么这么热衷于出让土地呢?研究地方政府的土地出让行为在目前加大对房地产调控力度和“18亿亩耕地保护红线”的政策背景下具有重要的现实意义。“土地财政”假说认为分税制改革使财政收入上移和地方财政支出增加,促使地方政府寻求新的财政收入来源,而土地出让金从1994年起不再上缴中央财政,由此土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源,成为地方政府的一致经营对象。“土地财政”假说强调
4、地方政府倾向于通[收稿日期]2011-02-28[基金项目]国家自然科学基金项目“地方政府官员对地区经济发展的影响及机制研究”(批准号70803055);教育部人文社会科学研究项目“我国初次分配中的收入差距与成因”(批准号08JC790103);全国优秀博士学位论文作者2007年专项资金资助项目(批准号2007B04)。[作者简介]张莉(1982—),女,湖北天门人,中山大学岭南学院博士研究生,中山大学经济研究所研究人员;王贤彬(1982—),男,广东肇庆人,广东外语外贸大学国际经济贸易学院讲师;徐现祥(1975—),男,山东菏泽人,中山大学岭南学院教授。①
5、数据来源于《中国国土资源年鉴》(2000—2008)。35过高地价获得高额土地出让金,减轻分税制对地方财政的压力。周飞舟(2006)、曹广忠等(2007)、陶然等(2007,2009)论证了这一点。媒体报道的动辄几十亿元、上百亿元的商业用地成交价就是土地财政假说的鲜活例证;但媒体不时报道的“零地价”出让土地现象,显然是土地财政假说所无法解释的。此外,我们还发现,虽然近年来土地出让金收入大幅增加,但是平均而言,在2003—2009年间,各省地方政府每年土地出让量大致为20万公顷,土地出让收入与预算内地方财政收入的比例稳定在1/2左右,土地供给量并没有随着价格的
6、上升而大幅增加。土地财政是理解中国地方政府20世纪90年代中期以来的土地出让行为的一个重要视角,但不是唯一的视角。地方政府官员不仅面临财政激励而且还面临政治激励,地方政府官员会对政治激励做出理性的反应(徐现祥,王贤彬,2010;刘瑞明,白永秀,2010)。改革开放以来,中国在政治集权下采取了适宜的地方经济分权,地方政府官员的晋升与其辖区经济绩效显著相关,结果地方政府官员为增长而竞争(张军,2005)。中国经济增长模式是投资驱动的(舒元,徐现祥,2002),因此,招商引资成为地方政府官员发展辖区经济的主要手段。地方政府官员为增长而竞争自然就演变为引资竞争,开展
7、政治晋升锦标赛(周黎安等,2005;周黎安,2007)。地方政府官员招商的手段及其影响是文献关注的重点,现有文献已经识别出地方政府官员招商引资的手段包括税收优惠、扭曲政府支出结构、改善基础设施和放松环境规制标准等(TungandCho,2001;郭庆旺,贾俊雪,2006;杨海生等,2008);但是还没有涉及地方政府官员的土地引资行为。土地作为一种稀缺的资源,出让建设用地甚至违法供应土地(张莉等,2011)成为地方政府官员竞相招商引资发展辖区经济的重要手段。因此,地方政府官员有可能出于对政绩的强烈追求而出让土地,这种行为可称之为“土地引资”。在1999—200
8、5年间,平均而言,土地出让面积与固定资产投资额之间显
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