地方政府官员晋升与土地财政

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1、地方政府官员晋升与土地财政———基于中国地市级面板数据的实证分析刘佳a，b，吴建南b，马亮a，b第九（西安交通大学a.管理学院b.公共政策与管理学院，西安710049）卷摘要：土地财政是当前政府管理中的热点问题，然而学界对于土地财政的动因和引发根源尚未有一致结第二论。基于晋升锦标赛理论，采用2003—2008年中国257个地级市政府的非平衡面板数据，从地方政府官期员晋升竞争角度出发，分析了官员晋升竞争对土地财政的影响。发现，地方政府官员晋升竞争是引发土地二○财政的根本原因，且这一发现具有较好稳健性，官员任期与土地财政之间存在显著的倒U型关系，官员晋一

2、升竞争对土地财政的影响是因条件而异的，行政首长面对晋升竞争时更倾向于土地财政；相较东中部地二年区，西部地区官员在面对晋升竞争时更倾向于土地财政。由此得出，缓解土地财政问题的关键在于变革官四月员晋升模式，创新干部考核评价体系，以及延长和稳定官员任期是未来可能的改革路径。本文的发现对进Vol.一步理解我国官员治理模式，以及有效缓解土地财政问题具有重要的现实意义。9N关键词：官员晋升；土地财政；晋升锦标赛；市级政府；面板数据o.2中图分类号：F061.3文献标识码：A文章编号：1672-6162（2012）02-0011-13Apr.,20121引言五部委

3、联合下发《关于进一步加强土地出让收支管1998年的《中华人民共和国土地管理法实施理的通知》，强调各地严控土地出让金的征收管理。公条例》赋予地方政府出让土地的权力，土地作为地然而，国土资源部数据显示，2010年全国土地共方政府可以自由掌握的资源，成为地方政府提高财出让金高达2．7万亿元，同比增加70．4％。地方政府管政收入的主要来源[1]。有数据显示（见图1），1998—土地财政问题在中央政府严令禁止下愈演愈烈，甚理学2009年地方政府土地出让金增加近32倍，土地出至创出新高。地方政府为什么如此依赖土地财政？报让金占预算收入比重也由最初10％猛增至48

4、．8％，如果说重复再现的组织行为是建构在稳定组织制度之上的[9]，那么地方政府如此热衷于土地财政背尤其近几年土地出让金占预算收入比重一直在1150％左右徘徊。地方政府过度依赖出让土地获取财后的制度原因究竟是什么？只有回答了这一问题，政收入的现象被国内学者称为“土地财政”[2]。才有可能找出地方政府土地财政行为的根本原因，近十年来我国的房价水平大幅上涨，严重透支并为改善地方政府土地财政问题提供政策建议。了购房者的未来消费力，普通老百姓不堪重负[3]。现有研究大多认为分税制改革引发的地方政2008年我国各城市的房价和家庭年均收入比重高府的财力和事权的不匹

5、配，是导致地方政府土地财达11．06，远远超过国际公认标准的3到6年[4]。土政问题产生的根本原因[10－13]。然而，近年来中央政府地财政被认为是引发高房价的“罪魁祸首”，地方政不断加大对于地方政府财政转移支付的力度，2009府土地出让所带来的地价上涨直接导致了房价的年中央财政转移支付的数额更是达到了1994年的飙升[5－8]。为了遏制地方政府的土地财政及其所引43．6倍[14]，但是这一措施并没有有效遏制住土地财发的高房价问题，2009年底财政部、国土资源部等政问题。因此，在政府土地出让财政背后可能还存在一种除了财政分权之外，更为根本的激励制度。

6、收稿日期：2011-12-09财政分权所引发的财税激励虽然是影响地方基金项目：国家自然科学基金项目（70873092）政府行为的重要因素，但是在中国背景下，影响政长江学者和创新团队发展计划（IRT0855）府官员晋升的政治激励可能更为重要[15]。基于此，作者简介：刘佳（1981-），女，西安交通大学管理学院博士研究生，绩效管理研究中心助理研究员，研究方向：财政管理与绩效管理；吴建已有文献开始尝试从政府官员政治晋升的角度来南（1970-），男，毕业于西安交通大学，博士，西安交通大学公共政策解释地方政府的土地财政问题[16-17]。然而，现有研究与管理

7、学院教授，研究方向：公共组织创新与绩效管理，E-mail:jnw@mail.xjtu.edu.cn。仅从土地引资、GDP增长等角度侧面证实了地方3500010030000土地出让金金80额25000预算收入︵比万20000土地出让金占预算收入比重60重亿︵%元1500040︶︶10000第20九5000卷00199819992000200120022003200420052006200720082009第年份二期数据来源：1998—2008年土地出让金收入来源于1999—2009年度的《中国国土资源年鉴》，2009年土地出让金收入来源于国土资源部《2

8、009中国国土资源公报》；地方财政收入来源于2010年《中国统计年鉴》。二○图11998—2009年地方政府