中國大陸省管縣體制改革之研究

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1、中國大陸省管縣體制改革之研究邱志淳51中國大陸省管縣體制改革之研究邱志淳（世新大學行政管理學系副教授）摘要中國大陸以省管縣體制提升地方自治權力並強化縣域發展體質，儼已成為全國性趨勢。全國23個省區係依據財政與行政擴權進行改革，但因不同發展特性而可歸納出不同路徑，包括向前推進式、原地突破式、由後推進式、雙向並行式。整體而言，從計畫經濟轉型市場經濟發展，市管縣與省管縣可並行發展，落實區域合作，未來亦可以強市活縣續行改革，賦予地級市新管理職責，由經濟強縣與地級市共同帶動弱縣發展而解決二元結構與城鄉差距問題。關鍵詞：省管縣、強縣擴權、市管縣、財政擴權、行政擴權壹、前言一、研究背景與動機「省管縣」意指

2、：「將各地方縣（市）級政府管理職責從地級市政府轉由省級政府進行直接管轄，因此地級市對地方縣（市）級政府管理職責範圍與程度縮減，但非裁撤地級市制度的存在，而是重新調整地級市與縣（市）級政府職權管理功能。」1由此可知省管縣體制主關於省管縣定義之詮釋，請見馬斌、徐越倩，〈省管縣體制變遷的浙江模式：漸進改革與制度路徑〉，《理論與改革》（成都），2010年第1期，52遠景基金會季刊第十三卷第一期2012年1月TSSCI期刊收錄名單要係以縣域管理制度作為改革基礎。中國大陸的縣域管理制度發展源遠流長，可說是行政區劃史上最為特殊也最為重要的一種政區層次，同時也是為數最多、範圍最廣的區域行政單位。2由於中國大

3、陸目前行政體制運作係採「中央－省－地級市－縣與縣級市－鄉鎮」五級制，以地級市為中介管轄單位，往上連結國家層級（包括中央政府與各省政府），向下則銜接地方層級（包括各地方縣、縣級市及鄉鎮地區），然國外改革經驗與研究證實，正式體制以外的中介管理層級往往會造成許多組織運作上的阻礙與不便，故為了強化縣域治理的優勢，省管縣體制改革的首要步驟便是透過「強縣擴權」進行權力移轉與地級市組織變革，藉以提升各地方縣與縣級市政府的自治權力，帶動各轄內城鄉鎮地區經濟與社會發展，且在不涉及行政區域重劃與組織層級重整的前提下，透過「財政省直管」與「行政省直管」政策規畫，有效地將經濟與社會管理權力移轉至各縣市政府，完備地方

4、政府自治與公共事務之自主管理。3強縣擴權意指「在不涉及既有行政區域重劃與層級調整的情況2010年1月，頁63-64；樊建飛、周俊俊，〈四維視閾下「省管縣」體制改革的動力機制研究〉，《改革與開放》（南京），2011年第5期，2011年3月，頁23；龐明禮，〈市管縣的悖論與省管縣的可行性研究〉，《北京行政學院學報》（北京），2007年第4期，2007年7月，頁17。中國大陸目前約有二千多個縣級行政區，數量居世界之冠，整體面積占國土面積高達90%以上，縣域總人口占全國人口80%以上，而縣域的社會生產總值更是全國工農業總產值的50%以上。請見王慶東，〈中國縣域經濟發展中存在的問題與對策〉，《環球市場

5、信息導報》（北京），2011年第11期，2011年3月，頁107。JanKooiman,“GovernanceandGovernability:UsingComplexity,DynamicsandDiversity,”inJanKooiman,ed.,ModernGovernance:NewGovernment-SocietyInteractions(ThousandOaks,CA:SAGEPublicationInc.,1993),p.41.中國大陸省管縣體制改革之研究邱志淳53下，將原先部分歸屬於地級市的經濟管理權力與社會管理權力移轉給發展優異的各個縣（市）」；4而省管縣與強縣擴權之關

6、聯性則可見於中國大陸第十六屆五中全會審議通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》當中所載明之「理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。」準此，各省級政府主體在中央高層的支持下，紛紛啟動地方改革，並確定其最終目標是以省管縣替代市管縣體制運作，期多元化與多面向地授權給各縣級政府以提升其自主治理能力，而強縣擴權則是落實此改革目標之具體表現。5簡言之，為完善行政體系構造並進行權力的合理配置已成為中國大陸政府再造與組織改革的核心內容，而省管縣體制與強縣擴權無疑是當中最耀眼的一項舉措，更堪稱中國大陸回應縣域經濟發展停滯的諸多改革行動中，變革幅度最大、過

7、程最劇烈，但改革結果也較具成效的作法。6關於強縣擴權定義之詮釋，請見吳金群，〈省管縣的條件及對我國26個省區的聚類研究〉，《浙江大學學報（人文社會科學版）》（杭州），2010年第4期，2010年7月，頁119-120；馬斌，《政府間關係：權利配置與地方治理——基於省、市、縣政府間關係的研究》（杭州：浙江大學出版社，2009年），頁22；于新恒、王麗慧，〈強縣擴權改革中的問題與突破點〉，《領導科學》（鄭州），2