监督：透视我国工程质量监督形式的改革

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1、监督：透视我国工程质量监督形式的改革建设部将对我国工程质量监督机构和监督形式进行改革。这项改革主要表现在三个方面：一是增加了施工图设计审查环节，废除了质量等级核验制度，改为竣工验收备案制；二是监督的重点从实体检查向主体结构和质量行为转移；三是在监督方式上采用政府认可的第三方强制监督，建立了质量监督工程师制度。这项改革体现了政府对工程质量的高度重视，是根据市场经济特点以原有质量监督体制改革的重大突破。改革不能穿新鞋走老路但这项改革的一些内容也遭到了很多地区主要是各地质量监督机构的激烈反对，其中对新的监督方式采用政府认可的第三方强制监督

2、的提法反对意见最为集中；对质量监督机构和质量监督工程师资格需要重新进行考核认定，反对者也不在少数。如一任被这些舆论牵着走，新的改革方案最终可能变得非牛非马。其结果是“穿新鞋走老路”或者“穿新鞋走错路”。从发达国家情况看，政府对工程质量的监督管理是建立在严谨的法规体系和严格的监督制约制度基础之上的。这种监督管理实际上有两项职能：一项是对工程实施过程的直接监督，大部分国家并不是政府直接插手，而是通过对专业人士或机构的授权，由专业机构或专业人士实施的，称之为微观管理。政府对专业机构或专业人士的这种授权，具有“法官执法的权力”。第二个职能是

3、对授权机构和专业人士的监督管理，包括考核认定质量监督机构、资质变更、停业，考核质量监督专业人士、注册，授权机构及专业人士监督工作情况等，即所谓宏观管理。很明显。第二项职能在我国是缺位的。发达国家和地区对授权机构和专业人士资格管理是异常严格的近年来，国外授权机构一般都要取得ISO9000质量体系认证，对承担政府委托监督责任的工程师考核则更加严格。如在香港若想取得“注册授权人”的资格，除其本身必须是“注册建筑师”、“注册工程师”或是“注册测量师”外，还要接受政府部门的进一步考核。相比之下，我国质量监督人员的素质显然要低很多。因此，政府委

4、托第三方强制监督和监督工程师制度的真正内涵是负责质量监督的机构和人员的自身素质要到位。政府要对其监督行为和监督效果加以管理。从建筑部下发的《监督工程师资格管理暂行规定（草案）》条款看，监督工程师的标准甚至不及监理工程师的标准，明显有想使现有的质监人员平移过渡为监督工程师的痕迹。可以设想，质监机构的平移过渡、形式认定也是意料之中的。我国质量监督机构基本是依附于各级政府部门和专业管理部门成立的，具有不可撤消性。监督人员的进入也未经考核。这次改革如果仅仅是平移，将现有的质监站和质监人员在名义上进行一下认定和考核，冠以授权的名称，就失去了这

5、项改革的根本意义。政府对工程质量的监督是通过一系列审核制度和行政程序来实施的。虽然各个国家和地区实施情况不尽相同，但仍有很多共同之处。如德国、美国等均要委托国家认可的专业工程师对设计图纸进行技术审核，香港则规定由“建筑物条例执行处”负责审查设计图纸，审查的重点是建筑物主体结构、地基及基础的安全性、建筑防火等，也有对节约能源或使用功能进行审核的情况。施工许可证的发放通常也是都有的，对设计技术的审核是颁发施工许可证的必备条件之一。工程开工后，对施工过程的检查是很重要的。美国实行检查记录制度，即由业主保存一份由监督检查人员填写的对工程质量

6、检查的记录卡。美国《统一建筑条例》规定，每道工序必须接受建筑主管官员或其委托的专业人士的检查，房屋或建筑物的任何部分的加施钢筋和结构骨架在建筑官员检查验收之前，均不得将其覆盖或隐蔽，在没有获得其验收之前，工程的任何部分都不得超越每道依次接受检查所规定的界限。香港“执行处”经常派测量师、工程师以工地检查，还要监督注册授权人及其助手是否称职、有无失误。一旦发现材料不合格或其他施工质量问题后，即返回报告高级测量师，由其下令停工。停工以后，“执行处”将派员进行细致检查，并追究责任。工程竣工验收，国外政府主管部门并不直接参与，一般是由业主、承

7、包商和中介机构完成的。竣工验收后，向主管部门申请签发使用许可证。政府委托的专业人士要提交结构安全报告，主管部门接到报告和申请后，安排一次现场的最后检查。如无问题，则由主管部门发给使用许可证（香港称作“入伙证”）。可以看出，国外的监督制度，其监督的重心放在对设计的技术性审查和施工过程的监督（委托专门机构或专业人士负责），对竣工验收后的核验基本是程序性的。因此，我国新的监督管理制度增加施工图设计审查、废除质量等级核验，改为备案制的方向是对的。这项改革的真正内涵在于强调了施工过程的重要性。要警惕变相的“备案审批制”，在引导消费者依靠法律手

8、段来保护自己的利益的同时，维护公众利益，规范市场主体行为，仍是政府不可推卸的责任。当前，对质量监督机构和监督形式进行的改革不能看成是解决工程质量和住宅质量投诉日益上升问题的灵丹妙药。从强化政府监督的角度出发，强力的做法首先应当严格对授