我国乡镇政府机构改革困境分析及出路.kdh

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1、我国乡镇政府机构改革困境分析及出路.kdh11我国乡镇政府机构改革困境分析及出路.kdh11我国乡镇政府机构改革困境分析及出路.kdh11我国乡镇政府机构改革困境分析及出路.kdh11我国乡镇政府机构改革困境分析及出路.kdh11我国乡镇政府机构改革困境分析及出路.kdh11我国乡镇政府机构改革困境分析及出路.kdh11我国乡镇政府机构改革困境分析及出路.kdh11我国乡镇政府机构改革困境分析及出路朱卫卫（武汉大学政治与公共管理学院，湖北　武汉　４３００７２）【摘要】中国政府机构改革能否走出以往的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，笔者认为关键取决于地方各级政府的机构改革，乡镇作

2、为我国行政机构最基层的环节，由于其特殊的地位，因而其改革具有重要的地位和意义。文章对基层政府改革设定的目标是：立足于整个行政管理体制的改革，解决政府组织结构、运行机制方面存在的一些深层次矛盾和问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。切实消除现行干部队伍中的一些突出弊端和缺陷，建立高素质的专业化的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义和谐社会和新农村建设需要的具有中国特色的基层行政管理体制。【关键词】乡镇政府；机构改革；行政体制地方政府管理体制是国家行政管理体制中的一个重要组成部分，地方政府机构改革能否顺利完成，决定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败。在地方政府机构改革中

3、，乡镇行政机构改革是最基层的环节，构成衡量我国机构改革成功与否的重要标志之一。但乡镇机构改革的难度和阻力也最大，面临的问题同样也最为复杂。乡镇政府不仅是国家行政管理系统的基础，而且又是它不可缺少的“原细胞”，与占我国人口大多数的农民直接面对。一方面，乡镇机构改革的成败，将关系到广大农民对我国新一轮机构改革的整体评价和支持度；另一方面，中国经济和社会的稳定与持续发展以及和谐社会的全面建设，首先取决于乡村社会能否得到发展。这就要求建立一个精简、高效、职能定位合理的乡镇行政管理系统。因此对乡镇机构改革的研究有重要意义。策者的推动力会逐渐减弱、变形，甚至消弭于无形，多年来久治不愈的“上有政策，下

4、有对策”顽症便是这种现象的最好说明。倘若中央决策层强调机构改革的统一性，对精简机构和人员的规模从上往下“一刀切”，将无法解决中国各地区特别是农村地区经济社会发展极不平衡、各方面千差万别这一难题。（二）人员分流的困境人员分流是历次机构改革的一大难题。特别是对于基层政府来说人员分流不同于中央与地方政府，对于后者而言，人员分流一般能平稳过渡，精简人员能够通过各种途径、渠道而合理安置，所遇阻力大部分都能被消解。而乡镇政府财力有限，管辖区域相对较小，没有下级单位为其提供改革资源，手中可利用资源非常有限，机构改革的回旋余地相当狭窄，精简下来的人员多无法得到妥善安置。乡镇经济发展的相对滞后性，使得流往

5、乡镇人员就业压力大，就业难度大，就业渠道狭窄。在这种经济社会环境下，乡镇机关和事业单位人员虽然工资不高，但属于财政拨款，按月发放，即便是不能足额发放，但总有希望获得，从而基本的生活能得到有效保障。这种平稳安定的生活方式对于基层人员有极大的吸引力，于是各类待安置人员各显神通，通过不同门路、手段挤进乡镇机关单位，捧上“铁饭碗”。总之，迫于经济发展的压力，就业的压力和社会稳定的压力，乡镇机构改革总是不了了之，雷声大，雨点小。基层改革不是走了样，就是搞形式主义，并由此形成一个恶性循环：经济发展越差的乡镇人员分流越困难，吃财政饭的机会越是弥足珍贵。越来越多的人想方设法挤进这个小圈子，自我谋求发展的

6、人就越少，经济发展就愈来愈困难，出现僧多粥少的局面就屡见不鲜了。（三）社会保障改革滞后政府机构改革的配套措施之一是社会保障制度的改革，从目前情况来看，这方面的改革也是十分落后的。机构改革中人员分流不仅面临着不同保障办法的衔接问题，而且也存在着利益判别产生的“逆向流动”的困难。乡镇社会保障的主体主要由单位来承担，离开工作单位就意味着失去医疗、保险等保障。特别是在中西部欠发达地区的乡镇，离开了政府机构，最基本的生活保障也就随着失去，这些都使人们不愿离开机关，大大增加了分流工作的难度和机构改革的阻力。目前，我国正在建立农村社会保障体系，致力于农民也能像城镇居民那样享受国家的各种福利待遇，但是受

7、到财力的制约，农村社会保障制度的健全还需要相当长一段时间。总之，乡镇基层政府的社会保障体系层次低，范围小，覆盖面窄且社会化程度低，保障功能差以及社会保障管理分散，深深影响着乡镇机构的总体改革。一、乡镇政府机构改革困境的根源分析在机构改革中，政府既是改革的主体又是改革的对象，可见改革的阻力主要来自于政府内部。由于我国政府机构改革是由中央政府发起的进行自上而下的改革，相对来说，地方政府中的基层政府作为改革的对象更为突出，其抵制改革的阻力