东海岛被动型失地农民就业问题研究-研究生论文

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1、第一章绪论1.1选题背景和意义1.1.1选题背景20世纪末90年代以来，我国城市化率以年均1.18%的增长速度稳步提高，城市建设与土地投机行为将中国农村社会卷入一场圈地风波中，每年都有上千万的农民转移进城工作与生活。中国国土资源部权威数据显示：中国国家耕地面积从20年的锐减到20年的，而等建设用地却在明显增加（见图1-1）。可见，在这年间，根据楼培敏对就业与土地利用形式的交叉分析调查数据，在各种土地征后利用形式中，土地用于以技术产业为发展目标的国家级与省级开发区，从被征地土地上产生的劳动力就业比例最低。这是囿于土地用途转变后，被征地农民就业缺乏

2、充分流动前提下，由此产生的劳动力需求滞后于被征地农民的就业需求，导致类紧缩性缺口形成。开发区发展模式下，地方政府以“高新技术产业发展”为追求目标，举地方全力于大规模、高速推进城市建设与经济开发中，被征地农民在劳动技能、主观意愿经、验、文化水平等方面都难以适应，劳动力供需结构呈现不平衡状态，与此同时，供给没能做出迅速调整情况下结构性失业给被征地农民带来的就业压力不容小觑。在不同时期我国征地的制度性原因是不同的：1978年~1986年，城镇建设用地是征用耕地的主要原因；1987~1997的十年间，城乡基础设施建设（尤其是房地产业）是农地非农化的主要

3、致使因素；1997~至今，全国掀起开发区热并出现了三次圈地运动，被征用土地主要用于开发区建设[1]。近30年来，在中国效益优先、亟需提高城市化水平的大背景下，拥有体制和资本化优势的半政府半资本的开发区模式[2]，与高速的城市化进程相得益彰并成为城市化的最大推动力。时至今日，经国务院批准设立的国家级开发区达437家，省级开发区达1600余家，各类主题产业园区逾2万家。然而，在开发区带来高速经济发展的同时却占用了大量的土地，有数据显示，开发区建设征用的工业总用地面积约占城市用地面积的40%-50%，导致了大量的被征地农民。在城市化进程中，为满足城市

4、发展或基础设施建设等非农建设需要，土地被政府或开发商征用而失去土地的农民为“被动型失地农民”。2009年中国社会科学院李慎明副院长曾透露我国被征地农民已达6000万。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》，至规划目标年新增建设用地将占用耕地约4500万亩，因此有研究者估算，到2030年将有1.1亿被征地农民，失地又失业者可能占半成。从以往的实际成效来看，现下对被动型失地农民的补偿举措，无论是“开发性”式的抑或是“高货币补偿”式的，都不足以从根本上解决被征地农民可持续生存及发展问题。同时，农民失地引发的一系列社会冲突甚至社会失序

5、问题接踵而至，现已构成全国各地政府社会治理难题。对于被动型失地农民问题的解决应当与若干推进城市化、工业化进程的公共政策相衔接，尤其是被征地农民就业扶持政策。被动型失地农民就业扶持，是构建社会主义和谐社会的迫切要求，作为社会保障体系中的重要内容，顺应时代发展潮流，在符合社会进步与市场经济发展要求及深入推进城乡统筹发展的背景下，开创了农村社会保障体系建设的崭新一页。近年来，被征地农民就业问题已经引起中央政府的广泛关注。国务院转发劳动和社会保障部下发的《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的意见》，明确提出各地要大力加强对被征地农民的就业培训工作

6、，切实提高被征地农民的就业竞争能力和自主创业能力；《就业促进法》强调各级人民政府应对因失去土地难以实现就业的人员实行优先扶持和重点帮助。然而，相关政策规定仅是对被征地农民就业扶持做了原则性规定，迄今在制度政策层面上并未对此做出重大政策调整或变更，加以政策执行的不到位，多年来被征地农民就业压力总体上没有得到明显的缓解。本选题就是基于被征地农民就业难的背景下进行研究，在对我国被动型失地农民就业扶持政策衍变轨迹进行梳理与释读的基础上，主张政策部门从被征地农民现实就业需求着手探讨新的政策逻辑思路，以切实维护被征地农民公共利益为核心化解当前被动型失地农民

7、就业困境，建立健全被动型失地农民就业保障体系，从而实现城乡统筹发展目标。1.1.2研究意义从理论意义上看，有利于丰富的失地农民就业保障系统性研究。在理论视角上，本文选取公共政策为研究视角来探讨被动型失地农民就业扶持的问题，强调政府作为政策行为者的功能认知，更多注重政府在进行社会资源配置和社会价值分配时要切实保障公共利益，促进政策执行过程中政民相互交流与调适，构造多元主体的政策网络。在研究地域选取上，本文定位于我国第一批开放的沿海港口城市，并选取具代表性的湛江市东海岛开发区作为研究个案，根据不同地域征地和就业境况来研究被征地农民就业扶持，具有很强

8、的现实针对性，使研究成果更为具体化、系统化。在研究内容上，有别于很多学者将被征地农民就业难原因归结于失地农民自身综合素质水平偏低和我国征地制度、城乡二