政策系统与政策活动者

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第二章政策系统与政策活动者 本章要点政策系统1政策系统的运行机制3政策活动者2 第一节政策系统第二节政策活动者第三节政策系统及其运行 第一节政策系统公共政策系统是由政策主体、政策客体及政策环境相互作用、相互影响而构成的社会管理调控系统。政策系统也可理解为是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。” 第一节政策系统一公共政策主体二公共政策客体三公共政策环境 一公共政策主体政策主体（即政策活动者）可以一般界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。公共政策主体是相对于政策客体而言的，指在整个公共政策的运行周期中，在政策制定、实施与评估等阶段上对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。 安德森在《公共政策》中将政策制定分为官方和非官方的两大类。官方的政策制定者是指那些具有合法权威去指定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策镇定的人或组织，包括利益团体、政党和作为个人的公民。琼斯和马瑟斯在《政策形成》一文中将政策提案者（即政策制定者）分为政府内部和政府外部两大类。政府内部包括；行政长官（总统、州长、市长等）、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介等。 可以从个体与群体的关系、政治体制内外关系以及人们在政策制定与执行中的作用来研究公共政策主体的构成。在对公共政策主体进行分类时，通常可以分为国家公共法权主体（国家权威）、社会政治法权主体和社会非法权主体（社会权威）。或者可以划分为体制内主体与体制外主体、法定主体与非法定主体、直接主体与间接主体。 1国家公共法权主体这类政策主体指的是居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。在西方三权分立国家中，国家公共法权主体分立为三大系统：立法系统，司法系统，行政系统。但在西方也还有两类主体应当考虑为公共法权主体：一类是政党，一类是高级助理人员。前者在国家政治生活中具有利益整合的功能，因此是“准”公共法权主体；后者，象助理、高级秘书等，虽然他们未得到法律的授权，但因他们的特殊地位、正式的官位与作用，也被归入附属性的公共法权主体行列。 在中国，立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。由于中国宪法规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位，因此，它是正式的国家公共法权主体。同样，一些立法、行政、司法机关，包括共产党机关中的高级助手与秘书，在实际政策过程中都被视为是正式的国家公共法权主体。上述这些主体都属于体制内的政策行为主体。 2社会政治法权主体社会政治法权主体主要有三类，一类是在野党、参政党；一类是利益集团；还有一类是作为个体的公民。在西方国家，常常实行两党制或多党制。在两党制国家，一个政党上台执政，另一个政党则为在野党，它的任务就是批评执政党的政策，并且推行自己的政策，以便在下一次选举中获胜掌权。在多党制国家中，有时可能是几个政党联合起来执政，其余的政党则成为在野党，它们也要在政策上与执政党作斗争。一般说，在西方，民主党、社会党、工党，其政策倾向是限制垄断资产阶级，而照顾社会中下层民众的利益；而共和党、自由党、保守党，通常主张政府放松控制，更多照顾大资产阶级利益。在社会主义国家，在实行多党合作制的地方，存在执政党与参政党，它们是社会政治法权主体。 3社会非法权主体社会非法权主体是指那些目的不在于参加公共政策的制定，但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体。一般认为，社会非法权主体主要包括两类：一类是处于幕后的、不见诸于公众的利益团体；另一类是大众传媒机构。 第一类社会非法权主体是利益集团。社会非法权主体虽以追逐更多的经济利益为根本目的，但它们一般不在公开场合参加政策制定与实施，而是使出种种手段影响、收买和俘获制定和实施公共政策的官员，再借助于被俘获或被收买的政策官员来积聚巨额财富。第二类社会非法权主体是大众传媒机构。在现代民主国家里，作为信息载体的大众媒介工具具有重要功能，以致于西方人常将新闻机构如报纸、广播、电视、网络合起来称为“第四种权力”。大众媒介机构对公共政策的影响作用不象隐蔽的利益集团那样是通过收买政策过程中的官员来实现的，而是借助于“舆论控制”与“舆论导向”，从而对政府决策形成制约来实现的。 二公共政策客体公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象以及影响范围。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。政策的主体与客体构成了政策过程中的一对矛盾。一方面，政策主体解决政策问题的目标和努力规定着政策客体的范围和性质。另一方面，政策客体也不是消极被动的，它既有内在的结构和类型，也对政策主体起着限制和约束的作用。因此，必须以相互作用和系统的观点来研究政策客体。政策客体包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。 公共政策客体中人的方面的因素构成了政策的目标群体。它是公共政策直接作用与影响的公众群体。政策目标群体系统中既存在具有相同利益的个人组合的统计群体，它不是一种实体性存在，只具有统计上的意义；也存在由于利益相同而产生出来的相互联系的临时性团体，这是一种实体性群体；另外还有组织严密的利益集团。 三公共政策环境所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。政策环境可划分为：自然环境和社会环境。着更为直接而重要的影响。 自然环境主要是指一国的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提。社会环境主要包括政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况等等，它对公共政策起 （1）公共政策与政策环境的关系首先，公共政策是随着社会发展由环境的需要产生的。人类社会有了公共需要和公共生活，就有公共政策。其次，公共政策要适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。如果公共政策与政策环境存在严重的冲突和对立，政府管理社会的政策手段与环境条件格格不入，那么这样的政策就将必然走向失败。 再次，政策环境的发展变化导致公共政策的发展变化。不同的社会形态需要不同的政策指导，同一社会形态的不同发展时期，公共政策也表现出不同的特征。最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。公共政策的作用发挥得好，就能达到改善政策环境的目的；反之，就会使政策环境不断恶化。 （2）公共政策环境的构成1、地理环境因素公共政策的地理资源环境因素是指在一定的地理位置上的自然资源、生态系统的总和。地理环境与国家政治、经济、文化、军事等方面的相互作用及其对公共政策的重要影响。地理环境不仅为社会发展提供了各种可能性，同时也为政策的制定与执行提供了各种可能性。 2、社会经济因素社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。政府要制定出合理的政策方案，并使它取得预期效果，首要的和根本的是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策是会失败的。 首先，社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的出发点和落脚点。其次，经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。政策过程作为上层领域里的政治活动，不仅有其经济的根本动因，而且这一过程本身也必须在与国家或地区的经济整体发展相一致的前提下，才能获得贯彻实施所需的财力、物力等各种经济资源的充分支持。再次，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系特别是经济政社会策得以确定的主要根据。 3、政治制度因素公共政策的政治环境因素是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状态，它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。政治制度因素主要包括基本的政治制度，党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风，阶级与阶层的结构与分化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政治民主化进程与状况，等等。 4、政治文化因素政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的理论、信仰、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。政治文化是政治心理和主观活动的集中表现形式。无论是政策制定者还是政策执行者，都处于一定的文化传统氛围之中，并因此在公共政策的形成和实施过程中不可避免地带有主观判断、价值选择和文化取向的色彩。 5、国际环境因素国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其它国家之间的相互关系。在今天的信息社会，国与国之间不同的地理位置已不再成为相互交往的障碍，政治关系中的相互支持，经济关系中的相互依赖，科技文化的相互交流，密切了国与国之间的关系，使今天的世界成为了真正意义上的地球村。国际环境对一个国家的公共政策有着非常重要的影响。每个国家都置身于国际大背景中。一个国家的公共政策不仅受国内环境因素的影响，而且也受国际环境因素的牵制和约束。 案例一日本病：从奇迹到没落的警示在东亚奇迹遭受金融危机的重创后，人们开始重新反思“东亚模式”，激烈批评者称此模式不过是裙带资本主义（CronyCapitalism）的拙劣复制品，热烈鼓吹者则坚持“东亚奇迹既非虚构，亦未终结”，在亚洲仍为自身的成就和挫败颇感茫茫然之际，美国“新经济”已经缔造了惊人景气，欧盟11国也进行了人类有史以来发行区域货币的尝试，所谓“21世纪是亚洲的世纪”这样的论断再度显得遥不可及。一种称之为“日本病”的东西正使得亚洲经济黯淡起来。 日本病给我们的启示，也许在于作为“看不见的手”的市场机制，如果政府以为其有能力看到，并且试图“驾驭市场”，“增强市场”，就可能遭受市场的嘲弄；如果后来者只是看到可以模仿可以引进的“后发优势”，忽视了重模仿轻创新而隐含的“后发劣势”，甚至忽视了民众进行创新的深厚力量，就可能陷入集体的失败；如果把一切可能付出深刻代价的改革回避掉，甚至进而将这种回避上升到“特殊论”、“特色论”的高度，那么市场可能将不是特色的特色冲刷干净，毕竟市场机制有其内在的逻辑统一性，而不是任由政府打扮的小姑娘。也许，身患“日本病”的不仅仅是日本…… 一、深陷泥淖的日本经济：百年赶超似终结十年未曾磨一剑二、“骑驭市场”的日本病：集体的失败精神的荒芜三、支离破碎的日本金融：关系型融资的没落需要流血的改革四、中国应该警惕什么：昔日奇迹的楷模今日困窘的前车问题：对东亚奇迹的再思考——从奇迹到没落的警示，对我国的启示。 案例二透视圆明园防渗事件问题：1、圆明园的防渗漏问题如何成为公共问题的？这一公共问题为什么能引发对新的公共政策的思考和产生新的公共政策？2、圆明园“事件”说明了什么问题，结合本章所学知识，分析制定公共政策的主体以及同客体的关系。 第二节政策活动者一官方决策者二非官方政策活动者 政策活动者或政策主体就是直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。尽管世界各国的政策环境不尽相同，但政策主体的构成因素并无大的差别，只是它们对政策制定过程的作用方式和影响程度有所不同。政策主体的构成因素主要包括立法机构、行政决策机构（政务官系统）、行政执行机构（文官系统）、司法机构、政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。 一官方决策者1、立法机关立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体最重要的构成因素之一，其主要职责当然是立法。2、行政决策机关随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中地位和作用越来越突出，“行政国家”已成为一个司空见惯的提法。在美国，总统在进行立法领导方面的权威显然已经确立，并作为必不可少的规定而被人们所普遍接受。国会领导的分散和缺少强有力的政党权威，使国会越来越依赖于总统的立法建议。国会还常常将一些重大的决策权授予总统，特别是外交和军事领域，总统所拥有的合法权力和行动自由比其在内政方面所拥有的权力和自由要大得多。 3、行政执行机关过去，政策往往是由政府中的“政治”部门制定的，行政执行部门只是或多或少地以自主的方式实施这些政策。现在，政策制定与政策执行难以分割，行政执行部门对政策制定有很大影响。行政执行部门不仅能够参与一些法律法规和方面性政策的制定，而且能够使其它机构所制定的法律或政策失效。 4、司法机关司法机关在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。例如，在美国，司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策(财产所有权、合同、企业、劳动关系等)和社会政策(如福利政策、基础设施建设等)产生影响。法院不仅参与政策制定，而且扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。 二非官方政策活动者非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，包括政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。相比官方决策者而言，尽管他们对政策制定过程的影响较为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。 1、利益集团利益集团是指“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。利益集团代表成员的利益，履行利益表达的功能，对公共政策的影响一般取决于：团体的规模、资金及其它资源条件、团体的凝聚力、领导层的工作技巧、团体的社会地位、竞争性组织是否存在、官方决策者对其的态度、在政治系统的权力体制中所处的位置等。 2、执政党政党作为利益集团的一种特殊类型，往往以政治联盟的形式出现。其关注的政策范围要比一般的利益集团更广，对政策制定的影响当然也比一般利益集团更大。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径实现，政党常常履行着一种“利益聚合”的功能，即政党努力将不同利益集团的特定需求转变为一般性可供选择的政策方案。 3、公民公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权力和义务的个人，公民的含义更多的表达了法制和民主社会的基本准则。在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：一是以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权力；二是通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权力；三是使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；四是通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定。五是通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向。六是以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。 4、大众传媒大众传媒系指面对大众传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网、电信网等传媒。大众传媒对全世界的政治、经济、文化正产生着越来越大、越来越广泛的影响，它是现代社会最强有力、最直接、最方便的沟通手段，以至于在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。 5、思想库思想库（think-tank）或脑库、智库(brain-trust)是现代政策研究组织的别称。它是政策主体非常重要的构成因素，是现代决策链条中不可缺少的一环。布鲁金斯学会、胡弗研究所、兰德公司、野村研究所等一些世界闻名的思想库，在政府政策制定中发挥了非常重要的作用。思想库既从事理论研究又从事应用研究，既关注学术问题又关注实际问题。其服务对象、成员组合、研究领域和构成形式有很大差别，在政策制定过程中所起的作用当然也不相同。一般来讲，可以把它们划分为如下几种类型：（1）官方思想库；（2）半官方思想库；（3）民间思想库；（4）国际思想库。 上海市卫生局经上海市政府批准出台一项新规定，要求所有经营炒菜的饭馆的就餐面积不得小于50平方米，作业面积不得小于就餐面积的三分之一。规定的依据是国家1989年颁发的一份关于饮食场所的实际操作规范的文件。目的是提高餐饮业的门槛，将上海市的餐饮业发展达到中等发达国家的水平。目前上海市内有3000多家这样的小餐馆（不算乡镇农村的），结果可能是大众化的餐馆都要关门。对这一规定，各方莫衷一是，各有各的看法。案例三：餐馆的面积同保护消费者权益 有些消费者，特别是那些在写字楼上班，中午要在外面吃饭的消费者认为，有些小餐馆面积虽然小，但卫生好，菜的味道好，价格又便宜，为什么要取消呢？如果让他们到好的小餐馆每天吃中饭，他们的经济是可以承受的，但一旦饭馆开大了，价格就要上去了，他们很难到饭馆吃中午饭了。小餐馆的经营者认为，他们实在没有经营大餐馆的实力，如果要在面积上一刀切，他们就失掉了赖以生存的饭碗，他们想知道，如果政府真的这么做了，给不给他们补贴或赔偿，他们以后怎么办。 餐饮行业协会认为，上海的小餐馆差的不是面积，而是经营者的经营意识，比如卫生意识和服务意识等。在日本和香港，有许多餐馆面积很小，但经营的很有水平。因而不应该将面积作为标准，更不应该一刀切。政府官员认为，从科学、规范的意义上说，餐馆应该具有粗加工、烹调、就餐和清洗四个功能，因而应该有这四个区域的划分。由于餐馆同食品卫生安全和人的健康息息相关，对其应该进行风险管理。日本香港等地的一些餐馆虽然小，但他们完全可以将四个功能截然分开，从而可以保证食品卫生的安全。而上海的小餐馆，做凉菜和杀鸡宰鱼的区域不分，外面看干净，厨房因为面积小，里面一塌糊涂。这既不符合上海这个大都市迎接世博会的理念和形象，也会对消费者的利益产生危害。此举虽然会损害部分人的利益，但会保护更多人的利益。目前政策的实施，在上海各区完成。 问题：政府、消费者和经营者在是否应该约束饭馆面积的问题上各执一词，如果你市政府有关部门的官员，面对不同的意见，你应当如何协调各方的利益？ 案例四：个税改革大事记1980年9月1日，第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》，我国的个人所得税制度至此方始建立。1986年9月，针对我国国内个人收入发生很大变化的情况，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税。1993年10月31日，第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》的修正案，规定不分内外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个人所得税。 从2002年1月1日起，个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。2003年7月，财政部财政科学研究所公布了一份名为《我国居民收入分配状况及财税调节政策》的报告，建议改革现行的个人所得税税制，适度提高个人所得税起征点，同时对中等收入阶层采取低税率政策。2003年10月22日，商务部提出取消征收利息税，提高个人收入所得税免征额等多项建议。 2005年初，广东财政再次对个税起征点提高进行调研，以便为中央尽快出台税改政策提供参考依据。2005年7月26日，国务院总理温家宝26日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》。2005年8月23日至28日在北京举行的全国人大常委会第十七次会议首次审议个人所得税法修正案草案。2005年10月22日，十届全国人大常委会第十八次会议在北京二次审议个人所得税法修正案草案。 2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议高票表决通过了关于修改个人所得税法的决定，个人所得税的起征点由现行的800元正式提高至1，600元，并规定于2006年1月1日起正式施行。2006年1月1日，新修订的《中华人民共和国个人所得税法》正式实施，执行了25年的800元个税起征点走进了历史；11月8日，国家税务总局发文，要求年所得12万元以上的公民必须办理其个人所得税的申报。这在当时被称为“开启我国个税改革大门”之举。2007年1月1日，中国历史上首次“个税自行申报”开始，截止到2007年4月2日，实际申报的接近163万人。 问题：请根据以上材料思考以下问题：1、用政策过程模型分析“个税改革”这一公共政策现象的具体过程。2、个税改革触动了哪些团体的利益，他们是如何表达自己的利益的? 第三节政策系统及其运行公共政策是政策主体、政策客体与政策环境相互作用的产物。政策系统的运行实际上就是政策主体、客体与环境相互作用、相互影响的过程。政策系统是由信息、咨询、制定、执行、监控、评估和反馈等子系统构成的巨系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的：一方面，它们按照各自的分工，相对自主地开展工作；另一方面，它们又紧密配合、协同一致，使公共政策系统得以正常运转。 一、政策信息系统信息传播系统是政策系统的“神经”系统，是一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统。信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策的科学化。政策信息系统是随着电子信息技术、通讯和数据处理技术的发展而发展的，先后经过了信息检索系统(1RS)、决策支持系统(DSS)和群体决策支持系统(GDSS)等阶段。信息传播系统的基本功能是：①信息的收集与整理。②信息的加工与储存。③信息的传递。 二、政策咨询系统政策咨询系统也称“思想库”、“智囊库”或“外脑系统”，是政府等公共机构实行科学决策的重要手段。政策咨询是由一定的组织机构来完成的。社会中各种政策咨询机构、政府与这些机构间的关系以及具体的咨询活动构成了公共政策系统中政策咨询子系统。政策咨询系统的基本功能是：①政策问题的发现和诊断。②政策预测研究。③政策方案的设计与评估。 三、政策制定系统政策制定系统居于整个政策系统的核心地位，它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。政策制定系统提出政策议题、确定政策目标、组织政策方案设计并最后选择和决定政策方案。政策制定系统的任务是生产高质量的政策。政策制定系统的基本功能是：确认政策问题；确定政策目标；组织政策方案的设计；政策方案的最终决定。 四、政策执行系统政策执行系统，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成负责运用一定的政策资源，通过解释、宣传和组织实施，将纸面的政策方案转化为实际的政策效果。政策执行具有实际性、具体性、综合性和灵活性的特点。政策执行系统的基本功能：为政策方案的实施做好准备；有效实施政策方案；分析和总结执行情况。 五、政策监控系统政策监控系统由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。政策监控系统的任务是保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政策执行中发生变形。政策监控系统的作用贯穿于整个公共政策过程，其职责是确定政策执行的准则，提供监督政策执行情况的依据，监控和反馈政策执行情况，监督政策执行效果，保证政策目标顺利实现，避免政策扭曲走形，保持政策的权威性、严肃性和目标。政策监控系统基本功能是：①确立政策监控标准。②衡量政策绩效。③纠正和消除政策执行偏差。 六、政策评估系统政策评估系统由政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素构成。政策评估处于政策过程的最后一个重要环节。政策评估系统的任务是为政策的去向以及政策资源的合理配置提供事实依据和价值依据，解和判断一项政策是否取得了预期效果、达到了预定政策目标，从而可以决定该项政策是应该继续、调整还是终结。通过政策评估，可以总结政策制定和政策执行的经验教训，为后续政策提供指导。政策评估系统的基本功能是：①提供政策持续、修正、调整或终止的依据。②有效地配置政策资源。 七、政策反馈系统政策反馈系统是将政策主体与政策对象、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊的政策支持系统。公共政策系统是一个动态运行的系统，其运行表现为一个系统不断输入、转化、输出的过程。首先，政策环境把政策要求和政策支持传导给政策主体，形成政策输入；其次，这些政策要求和政策支持通过政策系统的内部转换，变成政策输出，作用于政策环境，导致政策环境变化，产生新的要求和政策输入，开始一个新的政策运行过程。 案例五：中国将出兵朝鲜1950年，美国发动朝鲜战争之前，兰德公司曾投入大量的人力物力对这个事件进行精心研究，他们预测的最终结果：中国将出兵朝鲜。兰德公司准备以500万美元的价格将这一研究成果卖给美国国防部，当时由于咨询机构在美国政府机构决策中的作用还没有充分认识到，政府官员在做决定时还没有向民间智囊团进行咨询的习惯，兰德公司的预测结果被忽视了。另外，美国国防部坚信中国决不会为了朝鲜冒险过鸭绿江，将本来就赢弱的国家拖入战争的泥潭。同时国防部认为兰德公司出价过高，遂拒绝了兰德公司的研究报告。不久，朝鲜战争瀑发，中国人民解放军跨过鸭绿江，与美国逐鹿于朝鲜战场，美国因为做了错误的估计而蒙受了巨大的损失。兰德公司的预测成为现实，美国政府正是从这个事件中接受教训，它虽然懊悔不迭，但是还是以280万美元的价格买回了兰德公司这过时的研究成果。问题：根据以上材料说明政策咨询的主要作用。 本章思考题简述公共政策主体、客体与政策环境的作用和相互关系。简述公共政策主体的构成。简述构成公共政策系统的的子系统。