第五章 政策系统与政策行为者.doc

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第五章政策系统与政策行为者第一节政策系统的构成政策系统是由政策主体、政策客体与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）政策主体（政策活动者）是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。我们把政策主体分为官方的政策主体和非官方的政策主体两类。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）1．官方的政策主体官方的政策主体是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括国家机构、执政党、政治家和官员。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）1．官方的政策主体（1）立法机关立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素之一，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）1．官方的政策主体（2）行政机关行政机关是贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它掌握国家行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理，是立法机构所确立的国家意志的执行者。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）1．官方的政策主体（3）执政党在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部在我国实行的共产党领导的多党合作制度下，各民主党派是参政党，而不是在野党。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）1．官方的政策主体（4）司法机关 在美国，法院常常能够通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生巨大影响，它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了政府应该采取何种行动以符合法律和宪法的规定。从我国目前实际情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）2．非官方的政策主体非官方的政策主体是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）2．非官方的政策主体（１）利益团体所谓利益集团是指由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。利益集团对公共政策的影响一般取决于这样一些因素：包括团的规模、资金及其他资源条件、团体的凝聚力、领导层的工作技巧、团体的社会地位、竞争性组织是否存在、官方决策者对其的态度、在政治系统的权力体制中所处的位置等。利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等，其中具有代表性的一种形式就是游说。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）2．非官方的政策主体（２）公民（选民）在现代社会，公民参与政策过程的主要途径有：一是以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权力；二是通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权力；三是使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；四是通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定；五是通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向；六是以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）2．非官方的政策主体（3）大众传播媒介现代大众传媒主要是指广播、电视、报纸、杂志、书籍、电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）2．非官方的政策主体 （3）大众传播媒介大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，是由它的特点决定的：第一，传媒是传播政府政策的有效工具。第二，传媒是社会舆论的风向标。第三，传媒是社会舆论的导向舵。第四，传媒是社会信息分配的中枢。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）2．非官方的政策主体（3）大众传播媒介大众传媒的作用主要体现在以下两个方面：第一，传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通。第二，引导社会舆论，影响公共政策议程设置。第一节政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）2．非官方的政策主体（4）思想库（现代政策研究组织）一般来说，可以把思想库划分如下几种类型：① 官方思想库②半官方思想库③民间思想库④国际思想库第一节政策系统的构成二、政策客体政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。第一节政策系统的构成二、政策客体1．公共政策的直接客体：社会问题与政策问题（１）社会问题 所谓问题通常泛指实际状态与期望状态之间的差距。社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。第一节政策系统的构成二、政策客体1．公共政策的直接客体：社会问题与政策问题（１）社会问题  应注意从以下几个方面理解社会问题的含义。 ①社会问题是一种客观条件。②社会问题是一种主观定义。③在被定义为社会问题的客观条件中，人的价值判断起了一种非常重要的作用。  ④社会问题是一个关系到大多数人的问题。 ⑤社会问题的形成往往具有一个时间发展过程。 ⑥社会问题往往是系统性的问题。第一节政策系统的构成二、政策客体1．公共政策的直接客体：社会问题与政策问题（2）政策问题只有那些被政府摆上议事日程并加以处理的公共问题才是公共政策问题。第一节政策系统的构成二、政策客体2．公共政策的间接客体：目标群体所谓目标群体，就是那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。在公共政策的制定和执行中，目标群体的态度对于公共政策能否达到其预期目标有着重要的影响。第一节政策系统的构成二、政策客体2．公共政策的间接客体：目标群体目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，通常由于以下几个方面的原因。（1）政治社会化的影响。（2）传统思想观念和行为习惯的制约。（3）对政策形式合理与实质合理的看法。（4）对成本收益的权衡。（5）对大局或整体的考虑。（6）避免受到惩罚。（7） 环境条件的变化。第一节政策系统的构成三、政策环境1．何谓政策环境所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。第一节政策系统的构成三、政策环境2．政策环境的类型公共政策环境划分为一般环境和工作环境两类。公共政策系统的一般环境是指作用和影响公共政策的所有外部因素的总和，进一步可以划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和国际环境等。公共政策系统的工作环境是一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。第一节政策系统的构成三、政策环境3．公共政策环境构成（1）地理自然环境 地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况，它包括地形、地貌、气候、自然资源、土壤、水系、矿藏及人种构成等方面。地理自然环境是一个国家生存和发展的物质基础，也是国家经济建设的立足点和出发点，构成政策系统最基础、最稳定的环境。第一节政策系统的构成三、政策环境3．公共政策环境构成（2）经济环境经济环境是指对政策系统的生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和，包括生产力的性质、结构、生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等。第一节政策系统的构成三、政策环境3．公共政策环境构成（2）经济环境这种制约和影响表现为：①经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点。②经济环境提供了政策系统运行所必需的资源。③经济环境影响政策系统的经济目标取向。④从历史发展的角度看，经济环境大致可以分为自然经济、计划经济、市场经济三种不同的经济形态。第一节政策系统的构成三、政策环境3．公共政策环境构成（3）政治环境政治环境是指对公共政策系统具有重要影响的政治状态，包括一个国家或一个地区的政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等。第一节政策系统的构成三、政策环境3．公共政策环境构成（3）政治环境政治环境对公共政策的影响表现为：①政治环境决定公共政策系统的性质。②政治环境决定公共政策系统的民主化程度。③政治环境决定了公共政策合法化程度。第一节政策系统的构成三、政策环境3．公共政策环境构成（4）社会文化环境 社会文化环境是对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况，包括人口规模、性别与年龄比例、地区与民族分布、社会道德风尚、国民受教育程度、科技人才储备、专利数量等。社会文化环境对公共政策系统的影响有：①社会文化环境影响公共政策系统运行所需的智力条件。②社会文化环境影响公共政策系统运行的伦理和心理条件。第一节政策系统的构成三、政策环境3．公共政策环境构成（5）国际环境国际环境既包括全球范围内政治、经济、文化演变发展的一般趋势、全球秩序及相应的规则，也包括了对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家间、国际组织间的竞争、全作与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。国际环境对公共政策的影响表现在：①国际环境影响公共政策的价值选择。②国际环境影响公共政策系统的参照系选择和目标选择。③国际环境影响公共政策系统的性质。第一节政策系统的构成四、政策子系统　现代化、科学化的公共决策系统（政策系统）是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。第一节政策系统的构成四、政策子系统１．信息子系统信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。信息子系统在公共决策活动中的主要作用是：（１）信息的收集。（２）信息的加工处理。（）信息的传递。第一节政策系统的构成四、政策子系统２．咨询子系统咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由思想库以及各种专家、学者所组成的子系统。咨询子系统在公共政策系统中的主要作用是：（１）政策问题分析。（２）政策未来预测。（3）帮助决策子系统确定政策目标。（4）方案设计及论证。（５）参与政策评估并反馈信息。第一节政策系统的构成四、政策子系统　３．决断子系统 　决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。 决断子系统在公共决策过程中的主要作用是：（１）确认政策问题。（２）考明确政策目标。（３）组织政策方案的设计。（４）负责备选方案的选择和最终决定。第一节政策系统的构成四、政策子系统　４．执行子系统执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。　执行子系统在公共决策活动中的作用是:（１）为政策方案的顺利执行做好准备。（２）从事指挥、沟通、协调等方面的活动。（３）分析和总结执行情况。第一节政策系统的构成四、政策子系统５．监控子系统监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分，它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨询、决断、执行等子系统,其地位较为特殊。监控子系统的主要作用在于：（１）根据公共政策的目标，确立具体的临近标准或指标，并作为实施监控的依据。（２）监控政策执行情况。（３）反馈政策执行情况。第一节政策系统的构成四、政策子系统6．评估子系统评估子系统是由政策评估人员、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素组成。监控子系统功能和作用在于：（１）检验公共政策的效果、效益和效率。（２）提供政策持续、修正、调整或终止的重要依据。（３）有效地配置政策资源。第五章政策系统与政策行为者第二节公共决策体制一、公共决策体制概述（一）公共决策体制的构成公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和，其主要的构成因素有：（1）决策权力。（2）决策程序。（3）决策规则和方式。第二节公共决策体制一、公共决策体制概述（二）公共决策体制的结构1．纵向结构各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为决策体制的纵向结构。第二节公共决策体制 一、公共决策体制概述（二）公共决策体制的结构2．横向结构同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。第二节公共决策体制一、公共决策体制概述（三）决策权力1．决策权力及其种类决策权力则是指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力，或者说是权威的决策权力和非权威的决策权力。第二节公共决策体制一、公共决策体制概述（三）决策权力2．中西方公共决策权力的分配及运作（1）西方公共决策权力的分配及运作在西方，立法机关、行政机关和法院拥有正式的公共决策权力。利益团体、在野党、大众传媒、公民拥有非正式的公共决策权力。第二节公共决策体制一、公共决策体制概述（三）决策权力2．中西方公共决策权力的分配及运作（2）我国公共决策权力的分配及运作我国的正式的公共决策权力的主体除了人民代表大会外，还有党。利益集团、新闻媒体、公民是非正式公共决策权的拥有者。第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（一）公共决策体制的分类按照掌握最高决策权的人数可以划分为首长制和委员会制；按照决策权力使用的特点可以划分为集权制和分权制。第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（一）公共决策体制的分类1．首长制和委员会制（1）首长制首长制又称一长制或独任制，是指最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。首长制在决策中具有决断迅速，职权集中，责任明确，效率较高的优点，便于建立强有力的指挥系统。但同时可能由于一人独揽大权而导致权力滥用，压制民主，以及一个人能力的限制而出现决策失误。第二节公共决策体制 二、公共决策体制的类型（一）公共决策体制的分类1．首长制和委员会制（2）委员会制委委员会制（又称合议制），是最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制。委员会制的优点是能够集思广益，采纳多方观点，考虑周密，集体负责，分工合作，便于发挥集体的智慧和力量，有利于决策的民主化和科学化。但容易导致决策缓慢，延误时机，责任主体多元化，推卸责任等情况。第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（一）公共决策体制的分类2．集权制和分权制（1）集权制集权制是指决策权集中于上级，下级基本上没有自主决策权的一种决策体制。集权制可以做到政令统一，统筹全局，指挥畅达，力量集中；但其缺点是：束缚了下级的主动性与创造性，不利于因地制宜，上级事务过重，分散精力。第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（一）公共决策体制的分类2．集权制和分权制（2）分权制分权制是指下级有充分的自主决策权，能够在权限范围内自主地处理事务的一种决策体制。分权可以使下级的主动性与创造性得到充分发挥，便于因地制宜，但其缺点是易于出现下级各行其是，致使政令难于统一，协调困难。第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（一）公共决策体制的分类3．历史上出现的基本决策类型（P274）第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（二）议会制议会制是资本主义国家普遍实行的公共决策体制。在这种决策体制中，由公民选举产生的议员组成议会，行使公共决策权。第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（二）议会制1．总统－议会制 这种体制有几个特点：第一，总统既是国家元首，又是政府首脑，对一切行政事务有决定权，不受议会约束；第二，总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责；第三，政府由总统组织，政府成员不能兼任国会议员，不得参与议会议案表决；第四，议会有权弹劾总统，但总统无权解散议会；第五，总统对议会通过得公共政策方案有否决权，议会通过的公共政策方案要经总统批准才能有效；第六，总统隶属的政党未必就是议会多数党；第七，总统的某些决策权受议会制约。第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（二）议会制2．内阁－议会制这种决策体制的特点是：第一，国家行政权属于内阁，国家元首是虚设的；第二，议会是国家的最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；第三，国家元首颁布的法令必须经内阁总理签署才行；第四，内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持；第五，议会可以对内阁提出不信任案，内阁也可以要求国家元首解散议会；第六，内阁总理为议会多数党领袖，内阁由多数党组建。第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（二）议会制3．委员会－议会制该决策体制的主要特点是：第一，议会是最高权力机关，不仅具有立法权，而且具有行政权；第二，委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询；第三，委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会；第四，委员会所作的决策，须经委员会集体讨论通过；第五，委员会主席或副主席的权限与委员会其他成员是一致的；第六，委员会委员的选任不受党派关系的约束。第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（三）独裁制1．宗教领袖型2．君主亲政型3．军人独裁型第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（四）人民代表大会制人民代表大会制主要包括以下几个方面内容：第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制的原则行使职权；第三，国家行政机关、司法机关都由人大产生，对它负责，受它监督；第四，在中央的统一领导下，发挥地方的积极性；第五，在少数民主聚居的地方实行区域自治，香港、澳门和即将统一的台湾实行高度自治。第二节公共决策体制二、公共决策体制的类型（四）人民代表大会制人民代表大会制的重要特点就是“议行合一” ，即国家的行政机关、法院和检察院都是由各级人大选举产生，并受其监督，对其负责；另一个特点就是中国共产党在人民代表大会制中发挥领导作用，党的决策在中国公共决策体中具有重要意义。这体现在：（1）国家的一切重大问题都是由党首先提出建议，再由人大讨论决定；（2）党向国家机关推荐干部，并由人大表决。此外，我国的人民代表大会制还与民主政治协商会议相结合，发挥民主党派参政议政的作用。（3）中共中央领导机关——政治局常委兼任全国人大常务委员长。第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则1．全体一致规则所谓全体一致规则（unanimityrule），又称“一票否决制”，是指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规则。第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则1．全体一致规则全体一致规则主要有以下优点：（1）帕累托最优（2）保证个人自由（3）避免“搭便车”现象（4）有助于集体内部的合作第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则1．全体一致规则全体一致规则具有以下明显的两个缺点：（1）决策成本过高。（2）鼓励“策略行为”。第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则2．过半数规则所谓过半数规则（majority rule），是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则2．过半数规则过半数规则的特征是：（1）决策效率高。（2）节约决策成本。 （3）“少数服从多数第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则2．过半数规则过半数规则本身还存在一些缺陷：（1）“多数剥削少数”。（2）决策结果未必可靠。（3）投票悖论。第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则2．过半数规则（3）投票悖论。①投票循环②阿罗悖论不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。阿罗的这个结论后来被称为“阿罗不可能定理”②阿罗悖论不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。阿罗的这个结论后来被称为“阿罗不可能定理”。阿罗的结论建立在社会选择的两个公理与民主决策方式所需满足的五个条件之上。阿罗提出的社会选择的两个公理是：公理Ⅰ：连贯性（connectedness）对于任意的备选方案X,Y，必有X≥Y或Y≥X。公理Ⅱ：传递性（transitivity）对于任意的备选方案X,Y,Z，如果X≥Y且Y≥Z,则X≥Z。阿罗还认为，民主决策方式必须满足下列五个条件：条件1：选择的非限制性。条件2：集体选择的非反常性。条件3：不相关方案的独立性。条件4：公民的至上性。条件5：非独裁性。第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则3．孔多塞标准孔多塞标准又称“成对表决法”或“两两对比法”。孔多塞标准是指对所有备选方案随机抽出两个进行表决，获得过半数赞成票的方案再同剩下的方案依次成对的进行表决，最后选定一个方案。 第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则4．博尔达计数博尔达计数又被称为“博尔达程序”或“偏好次序表决法”。这种方法是先由各成员对备选方案标明其偏好，进行计算，排列出各方案的偏好顺序，然后运用加权计算法计算各个方案的总分，根据分数作出最后的选择。第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则5．赞成投票制赞成投票制也称为“同意表决法”。赞成投票制是指决策成员对所有他认为可以接受的备选方案投赞成票，得票最多的方案即为最终选定的方案。第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则6．淘汰投票制淘汰投票制也称“否定表决法”。它要求决策成员在所有的备选方案中把自己认为最差的方案选出来，把得票最多的方案从备选方案中删除，再要决策成员在余下的备选方案中选出最差的方案并删除，依此类推，直到只剩下一个方案时，这个方案即为最终选定的方案。第二节公共决策体制三、现代公共决策方式（一）投票规则7．正负表决法正负表决法是决策者对某个备选方案只投赞成票或反对票，不存在第三种方式，每一个备选方案的正负之和就是得票数，正票数最多的方案即为选中的方案。