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1、行政法学研究2004年第3期规范性文件的法律效力问题研究林庆伟,沈少阳(华东政法学院,上海200042硕士研究生)摘要:我国有关法律将规范性文件与行政法规、规章相区别,将前者不作为法律规范看待,但又未提出区分二者的明确标准。事实上,行政法规、规章与创制性规范性文件的内容、规范效果及制定程序界限模糊,规范性文件还往往是法院在行政诉讼中的审查基准。从德、日、美等国的有关制度可以看出,法律规范与非法律规范的界限是是否规定公民的权利义务,是否具有外部规范性。就此而言,我国的创制性规范性文件是法律规范。关键词:规范性文件;创制性规范性文件;外部规范性;法律效力中图分类号:DF3文
2、献标识码:A文章编号:1005-0078(2004)03-044-08我国的行政立法体制中,有行政法规、规章和规范性文件的概念。按照国内学者的观点,①规范性文件可以分为创制性规范、解释性规范、指导性规范。由于《行政诉讼法》的规定,使得行政法规与规章具备了行政法律中“法”的形式,而成为行政法的渊源,规范性文件则被排除在“法”的形式之外,变成非法律规范。然而,实际生活中,规范性文件不是想当然的就没有法律效力存在,不同类别的规范性文件,由于其规定的内容和制定的程序不同,其是否有法律效力以及法律效力的范围,要作具体的分析。本文将论述,创制性规范性文件由于规定了公民的权利义务,制
3、定程序与行政法律规范的制定程序也基本相同,其具有法律规范的外部规范性功能,具有法律规范的效力。基于这种外部规范性功能和法律效力,创制性规范性文件也应该属于法律规范。另外,最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第62条第2款规定“:人民法院审理行政案件,可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”。这一条规定的出台,给规范性文件的效力问题研究提供了更深一步的指导。笔者在本文中将考察具体案例,进一步证明创制性规范性文件在司法实践中所起到的审查基准的作用而导出的创制性规范性文件的效力问题。有必要明确创制性规范性文件的含义。创制性规范性文件指除行政法规、规
4、章外,还有设定相对人权利义务的行政规范。《行政诉讼法》第12条第2项的规定第一次从法律制度①具体参见叶必丰、刘道筠《:规范性文件的种类》《,行政法学研究》2002年第2期,第44页以下;叶必丰、周佑勇《:行政规范研究》,法律出版社2002年版,第78页。笔者在本文中主要也是遵循这一分类方法来分析规范性文件的效力问题,其中,正文中提到的裁量性规范和组织性规范,分别与日本的裁量基准、德国内部行政规则相当。44©1994-2008ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www
5、.cnki.net林庆伟,沈少阳:规范性文件的法律效力问题研究层面上指出了行政法规、规章与规范性文件之间的模糊界限《;立法法》的出台第一次在制度构造层面正式确立了我国法律规范的形式,行政法规、规章为法律规范,规范性文件被排除在法律规范之外。然而,法律制度没有为作为法律规范的行政法规、规章与非法律规范的创制性规范性文件提供明显的界限,行政法规、规章与创制性规范性文件之间无论从规定的内容、规范效果,还是在制定程序上都很难区分。我国《宪法》第89条第1项规定,国务院根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令;第90条第2款规定“:各部、各委员会根据法律和国务院
6、的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。”这两条结合起来,可以得出一个结果:国务院各部委制定的规章的依据之一是国务院发布的规范性文件(行政措施、决定、命令)。《地方组织法》第59条第1项规定,县级以上的地方各级人民政府行使下列职权“:执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,以及上级国家行政机关的决定和命令,规定行政措施,发布决定和命令”。该条也可以得出同样一个结果:有立法权的行政机关制定的规章的依据之一是上级行政机关的规范性文件(决定和命令)。根据下位法(此处指规章)一般是上位法(此处指规范性文件)的具体化或为执行上位“法”而制定的原则,下位法
7、只能在上位“法”所规定的幅度范围内作出规定,而下位法既然是“法”的形式之一,规定公民的权利义务,其制定依据———上位“法”必然也是规定公民权利义务,否则下位法只能是超越授权范围而违法,但此处作为制定依据的上位“法”只是规范性文件,不是法律规范。我国《立法法》规定了国务院、国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以制定行政法规和规章;同时也规定了省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以制定规章。从这些规定的反面理解可以得出一个结论,即国务院各部委下属的机构、省级人民政府下属机构和较大市的人民政府的下属机构制
