市场经济体制下的我国农户宅基地的产权及其制度改革方向

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1、市场经济体制下的我国农户宅基地的产权及其制度改革方向郭正模（四川省社会科学院经济研究所）提要：目前我国农村中作为乡村建设用地的农户宅基地，由于产权制度安排缺陷，难以形成财产化、商品化和市场化的形态，其利用的效率低下，同时在转让、抵押等经济活动中存在大量的法律、政策障碍。本文认为无论是从历史沿革或理论层面上看，宅基地实际上属于农民的“私产”。当前农村集体建设用地制度改革的核心是宅基地的产权制度改革。突破点是以私人财产化的“永久性使用权”对宅基地的产权性质进行重新定位，以促进其实现市场化的流转。本文从城乡统筹发展的角度，对现

2、行城乡二元土地制度下的农村宅基地产权制度改革方向和相关政策、法律调整提出了若干建议。关键词：宅基地农户集体土地产权市场经济体制一、问题的提出当前在我国大力推进农村集体土地流转的过程中，作为农业用地的农户承包耕地、林地，通过转包、租赁、入股等形式，已开始体现出土地资源转变为土地资本要素的活力，同时也带动了农村劳动力等其他经济资源的优化配置。但是对于作为乡村建设用地的农户宅基地，目前却仍然缺乏活力。尤其是在一些劳动力和人口大量外出的农村，宅基地及房屋的闲置、半闲置现象极为普遍，其利用的效率还有下降的趋势。据统计，从1980年

3、以来到2007年为止，我国已有4亿农村居民转变为市民；目前我国有2.3亿农民工流入城市和城镇就业与居住。预测在未来十年的时期内，全国每年还有3000万农村人口将转移到城市。农民宅基地的闲置和流转限制，使这部分农民在城市化过程中无法获得宅基地的财产性收入，严重影响了他们彻底转变为市民的进程。对于我国这样土地资源极为稀缺的国家，在城市化过程中这部分土地资源利用的低效率情况，势必引起注意和及时加以改变。调查发现，宅基地产权制度的不合理安排和农户支配权的受限是严重地妨碍了这部分土地的合理配置的基本原因。不合理的产权制度安排使农民

4、对宅基地的财产权利难以体现；农户宅基地缺乏市场配置的机制和难以形成商品化、财产化的形态。对转让、抵押等经济活动中也带来大量的法律问题和运作的障碍。在土地流转、土地征用等许多方面，农村宅基地的财产性质和收益归属等问题在现有的产权制度安排下已经难以操作。农村宅基地改革应当提到议事日程。二、农户宅基地产权的历史演变目前我国的农户宅基地的产权制度是历史演进的产物。我们可以追溯到中华人民共和国建立的初期，当时的政府按照新民主主义革命的纲领进行了土地改革，通过没收地主的土地的革命手段将土地分配给广大农民，实行“耕者有其田”的土地平均

5、化占有的私有制度。土改后的农户的宅基地和住房或原来就属于自己家庭私有；或通过土地改革没收后分配的渠道获取的私有财产。当时国家对农村宅基地产权制度显然按照私有财产性质和“所有权与使用权统一”的原则来设计的。但之后几年，政府通过农业集体化运动的“土地入股”的过渡阶段，到1958年的人民公社化运动，最后将农村耕地及农村居民的宅基地等土地都转变为“集体所有”。1962年中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正案》（简称“人民169公社60条”）明确对宅基地的产权属性、使用权及地上房产作了规定。至此宅基地从政策上由农民私人

6、所有转变为集体所有；宅基地的使用权归农户所有，但不能买卖和出租；农民对宅基地上的房产拥有完全的所有权。计划经济时期形成的对农村宅基地“所有权与使用权分离”的制度安排基本被维系到现在。与农村集体土地制度变革的“四阶段”不同的是，上世纪80年代实行集体耕地的家庭承包制度以来，政府对农村宅基地的产权关系并未进行重新调整。但政府对有关使用的调整实行行政管制。主要是集体内部对分家、迁入等人口增减进行宅基地面积、位置的“划拨”调整，规定农村居民只有通过政府土地部门批准用地指标后，才能按照一定定额标准占用集体土地来建设自己的住宅。三、

7、农户宅基地产权的财产性质产权的本质是排他性、限制性的收益和福利的预期，但不同的产权的排他、限制程度会有差别。对农户而言，宅基地的收益和福利最具有排他性质。目前我国农村的农户宅基地虽然在土地制度和有关法律上被定位为集体所有，但相对其他的农村集体土地，其产权的“私有”性质仍无法掩盖：（1）在财产来源的认定习惯上，许多农户的宅基地属于过去的有土地契约为凭证的私有财产，即是上辈人传承下来的家庭财产。而且宅基地的集体所有产权性质并非来自于建国初期的土地改革运动，而是后来的改革开放后已经消亡的人民公社体制。（2）在实际使用权的行使上

8、，集体所有的农户宅基地长期具有供家庭成员专用的权利和家庭成员的继承权性质。而承包耕地到户却是有使用期限的（如30年或50年），有不少地方还进行过农户之间的多次调整，以及在集体建设需要时对承包数量、地块位置或承包关系进行调整。（3）农户宅基地及其附属的房屋产生的收益权也具有专有性质，除依法纳税外，农村集体和集体的其他成