关于农村宅基地制度改革方向的思考.doc

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1、关于农村宅基地制度改革方向的思考吕萍陈卫华钟荣桂林超于淼中国人民大学公共管理学院调研组为了进一步深入推进改革试点、更好总结试点经验，为法律修改打好基础，国务院在2017年10月31日提请全国人大常委会审议农村土地制度改革试点延期一年的建议，这有利于在实践中进一步统一思想，设计出更为科学的改革操作方案，为全面评估试点得失、系统总结试点经验打好基础。在此背景下，本文对这几年宅基地制度改革的成效和问题进行了归纳，试图探究未来深化改革的方向和路径。宅基地制度改革的成效清理宅基地管理中的历史遗留问题。宅基地管理中

2、存在的历史遗留问题，主要涉及“一户多宅”、宅基地面积超标、不符合规划、产权纠纷和无主土地等问题。这些历史遗留问题长期得不到解决，积重难返，这次改革针对难题开刀，为清理这些历史积弊提供了契机。其中，宅基地有偿使用制度为“一户多宅”和宅基地而积超标问题解决提供了经济激励机制。由于复杂的制度和现实根源，“一户多宅”和宅基地面积超标问题在各地普遍存在，而现行法律法规对相关责任规定不明，导致这两个问题长期得不到有效解决。基于浙江德清、义乌和江西余江的试点经验，对超标准使用的宅基地征收有偿使用费，增加多占宅基地的持

3、有成本，可使“一户一宅”问题得到有效解决。同时，为了节约宅棊地，按阶梯式方法对超标准占用宅棊地收取有偿使用费，占的越多交的也越多，理性的农户最后都会选择自行退出。可见,宅基地有偿使用通过引入经济激励，为从根木上解决这两大难题提供了抓手。宅基地确权登记为不符合规划、产权纠纷和无主土地等问题的集中解决提供了法律支持。确权登记是物权取得的必经程序，其前提条件是权利合法、权属清楚、界址清晰、面积准确，那些有瑕疵的宅基地在确权登记过程中会暴露无遗。实现农村宅基地的合理有效利用。导致宅基地闲罝和“空心村”等土地低效

4、利用的原因主要有两个:一是伴随快速城镇化进程中农业和农村人U向城镇大规模迁移，农村土地制度未能及时做出调整，导致农村人口减少的同时宅基地未同步减少;二是历史遗留的宅棊地超标占用问题长期得不到解决，超占宅棊地闲置概率更高。本次宅基地制度改革为破解“一户多宅”、宅基地面积超标和无主土地等历史遗留问题提供了解决方案，将收回大量不合理占用和闲置的宅基地，由集体统一调配使用，提升了宅基地利用效率。以江西余江县为例，截至2017年6月，余江全县1040个自然村累计退出宅棊地27530宗、3788亩，消除了农村空心化

5、现象，释放了大部分村庄10年~15年的农民建房用地。一些试点地区针对第一个原因也进行了有效探索。例如:浙江义乌市结合自身实际，探索出了城市规划红线范围内和红线范围外的多种乡村建设模式，做到了分类制定，科学处置。同吋将人U集中居住节约出来的建设用地指标以“集地券”形式流转给城市，通过城乡调剂，不仅提高丫建设用地的集约利用水平，也实现了土地资产变现，为农村基础设施建设筹集了部分资金。促进集体成员间住房权益公平化。本次宅基地制度改革，尤其是对宅基地超标的治理，明显消除了宅基地占用和农村居住需求的不平衡，有效地

6、恢复了“一户一宅”的宅基地使用秩序。在改革试点过程中，一些地区结合当地实际探索出不少可借鉴的管理方式。如浙江省在“三改一拆”过程屮探索出党员干部带尖模式,江四余江探索出乡贤主持下的群众监督模式，都取得了显著效果，较好地解决了这一难题。改革中未解的难题改革尚未有效解决农村住宅制度的建设问题。农村宅基地制度是一种保障性质的供地制度，利用农村宅基地建设的住房类似于城市屮的保障性住房。在“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”的改革试点中，各地试点对宅基地的退出、流转和抵押等进行了不同程

7、度的探讨，但都有一定的局限性。例如:大多数试点地区仅允许农村宅基地和住房在木集体成员之间转让。浙江义乌改革的步伐稍大些，允许农村宅基地和住房在本市范围内的农村集体经济组织成员之间流转。同时，农村居民除了获得农村福利住房之外，是否有机会和权利取得农村非福利住宅（商品住宅），以满足部分村民住房改善需求，以及返乡创业者住房需求等，也是改革中提出的新的问题。完成于20世纪末的城镇住房制度，确立了商品化和分配货币化的城镇住房体系，涵盖住房用地、开发建设、分配、交换、金融、消费和住房保障等各个方面。与此相对，农村住

8、房制度则基本上是空Q，除Y关于宅基地的规定之外，关于农村住宅的供应体系、住宅规划和建设等其他方面则相对不完整。此轮宅基地制度的改革，在多数地区完成了清理空闲住宅及其用地，强化了“一户一宅”的农村福利住房制度，并完成了住房规划、登记等工作，从某种角度讲，为完善农村住宅用地制度奠定了基础，同时也提出了构建农村住宅制度的新的命题。城乡居民住房权益的公平性矛盾更加凸显。按照现行法律规定，农村住宅由农民在批准的宅基地上自建自住，一般不允许流转到集体以