农村宅基地制度改革势在必行

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1、农村宅基地制度改革势在必行文／李景国现行宅基地制度已不适应城镇化、市场化和经济社会发展的需要，诸多弊端逐渐显现，改革势在必行。改革的关键是，在3条底线的基础上明晰和扩大宅基地权能，使宅基地权能归位，并配套建立落实这些权能和化解宅基地资源浪费的制度和机制。2014年6月国家发改委等11部门联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（发改规划[2014]1229号），提出了新型城镇化综合试点的5项主要任务。其中之一是：改革完善农村宅基地制度，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法。事实上，2008年

2、以来，中央多次提出要改革完善农村宅基地制度。2015年]月，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合印发了包括农村宅基地制度改革在内的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。可见，农村宅基地制度改革不仅仅是新型城镇化需要探索的任务，更是整个农村土地制度改革的一部分。伴随着1949年后经济社会体制的变革，现行的农村宅基地制度为保障每个农民家庭的基本居住需求、保护耕地发挥了积极作用。但是，随着市场化、城镇化的发展，它对市场化、城镇化、农村经济社会发展带来的问题和弊端越来越显现，在把握正确改革方向的基础

3、上，重构农村宅基地制度势在必行。现行农村宅基地制度的特点及问题新中国成立后，农村宅基地制度最主要的变革是，由农民的私有财产转变为农民集体所有，农民只有使用权。现行农村宅基地制度有7个最主要的特点。一是主体的身份属性。可以取得农村宅基地使用权的只能是本集体经济组织成员，集体经济组织成员也只能向本集体经济组织申请，申请获得的宅基地只有使用权而无所有权。二是使用的无偿性。农村宅基地的取得是基于本集体经济组织而不是市场交易，目前我国有关法律没有明确规定宅基地有偿使用，即宅基地具有福利性。三是申请的唯一性。一户只能申请和拥有一处不超过法

4、定标准的宅基地。四是使用的无期限性。农村宅基地使用人有权建造建筑物，依法永久享有使用权，即使用权具有稳定性。五是用途和转让的限制性。农村宅基地只能用于建造自住住房，且不能自由转让，宅基地上的房屋可在本集体经济组织内部转让，但转让后不得再次申请宅基地。六是“地随房走”的从属性。宅基地与其之上的房屋客观上连同一体、不可分离，具有房地一致性，房屋为私有财产可在本集体经济组织内部转让，转让时宅基地也随其同时转让。七是对农民生活的保障属性。因农村宅基地为无偿取得，被视为生活资料，具有对农民生活的保障属性，而没有如城镇居住用地一样的财产属

5、性。集体所有、无偿提供、一户一宅、永久使用、禁止转让、自建自住、地随房走的现行宅基地制度，具有保障农民住有所居、维护住房公平、保护耕地等功能。但是，不仅几十年来因制度执行产生的问题日积月累、积重难返，制度本身也日益凸显出与城镇化、市场化发展不相适应的弊端。其主要表现为：宅基地资源浪费严重。一是农村居民点用地非正常增长。2014年印发执行的《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》提供的数据显示，2000～2011年，农村人口减少了1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。二是人均用地严重超标。2011年农村居民点用

6、地为2.48亿亩，占全国建设用地的51%，人均用地高达229平方米，远超国家制定的相关标准。三是违规违法用地屡禁不止。这方面主要包括占而不用、未批先占、非法转让、擅自占用、建新不拆1日，人情宅地、权力宅地，等等。四是利用效率低。村庄缺乏统一规划，乱建乱占，布局杂乱，导致“散、乱、空”现象比较普遍。之所以出现上述问题，主要是制度执行不力或管理制度不健全、不完善。如重收费、轻管理或管理缺位。又如，因宅基地被禁止流转又缺失激励机制，农民没有腾退闲置、废弃宅基地的意愿和积极性，等等。农民权益受损。农村宅基地对农民是一种非完整意义的物权

7、，只具有生活资料属性，不具有财产属性，因宅基地使用权权能单一，限制了宅基地对农民的财产属性和功能，如抵押、担保等。宅基地上农民的房屋属于私有财产，依法可以自由处分，但宅基地的公有性质连带地使房屋所有权蜕化为事实上的使用权，权益受到很大限制。对城镇居住用地、房屋与农村宅基地、房屋流转规定的差异，导致资产化和资本化的差异，农村宅基地及房屋价值难以体现，造成农民宅基地和房屋权益的制度性损失。农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，使农民住房不能享受同城镇居民住房一样的财产权力和可能获得的财产性收入。制度与现实存在诸多矛盾。尽管政策

8、限制宅基地流转，现实生活中直接或问接交易市场早已存在。根据“地随房走”的原则，有住房需求者通过购买房屋也当然地获得了相应的宅基地使用权。特大城市、超大城市房价高企不下，城中村、城郊农村的小产权房屡禁不止，一直快速蔓延，小产权房购买者多为城里人，他们不仅通过购买小产权房获得了农