独家 《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号文)深度解读

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1、独家《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号文）深度解读牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，是《预案》的总体目标。为实现这一目标，《预案》从风险监控、预警、响应、重整、评估、处置和保障等多个方面，做了详尽的规定和安排，笔者总结概括为“一个意义、三大原则、四项内容和一处亮点”，下面做具体阐述。意义：《预案》是完善地方政府债务管理的重要一环（一）一脉相承，《预案》是政府债务管理政策演进的自然结果党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这是我国未来几乎所有改革的逻辑起点，其中第五项内容专

2、门阐述了深化财税体制改革。财税体制改革涉及三个方面：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。特别提到“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，作为改进预算管理制度的一项重要工作内容。《中华人民共和国预算法》（2014年修正）中规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）是我国债务管理的纲领性文件，对于控制和化解地方政府性债务风险，用一整个章节来阐述，具体要求是“建立地方政府性债务风

3、险预警机制。建立债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。”《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》是财政部的年度工作总结和计划，对于切实做好2016年财政改革与管理工作，提出了加强地方政府债务管理的要求，特别提到“健全风险评估和预警机制。综合运用各类风险指标，评估各地债务风险，并对高风险地区进行预警，指导督促地方建立债务风险应急处置机制。”综上所述，《预案》的出台，是落实中央十八届三中全会深化财税改革精神的重要体现，是加强地方政府债务管理一系列文件的自然延续，是中央对于地方政府债务风险防范工作的具

4、体部署和应急指南。（二）水到渠成，《预案》是落实地方政府债务管理改革的必然选择2015年，是我国地方政府债务管理的改革元年。这一年中央在加强地方政府债务管理方面，做了大量的工作：（1）清理核实2014年末地方政府存量债务。2014年末全国地方政府债务余额15.4万亿元，债务率约为86%，低于100%的风险警戒线，风险总体可控。（2）确定2015年地方政府债务限额。2015年8月，国务院报送《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》，对地方政府债务余额实行限额管理。此次提请审议的2015年地方政府债务限额是16万亿元。（3）发行2015年新增地方政府债

5、券。2015年全国人代会批准的年初预算安排新增地方政府债券总额度6000亿元，总计发行地方债3.84万亿。（4）发行地方政府债券置换存量债务。2015年，财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元，主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金。将地方融资成本从平均约10%降至3.5%左右，预计将为地方节省利息2000亿元。总体来看，我国的地方政府债务管理改革，在限额管理、存量债务置换、规范举债融资机制等方面取得了积极成效，实现了风险总体可控。但面对局部地区偿债能力弱，债务率超出警戒线，违法违规融资担保等现象，亟需中央出台风险管理和防范的政策，及时避免债务风险事件的发生

6、。鉴于此，迫于现实的需求，《预案》的出台完善了我国地方政府债务风险管理链条上的关键一环。原则：落实《预案》需坚持的三大基本原则（一）分级负责省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。这与43号文中提到的地方政府举债主体相一致（经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。）43号文提到“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，在《预案》中继续得到了体现，中央有指导的义务，不承担救助的责任，即“国务院有关部门在国务院统一领导下加强对

7、地方政府性债务风险应急处置的指导”。总结分级负责的原则，可简单表述为“中央不负责、省级负总责、省以下各负其责”。（二）及时应对防患于未然，是中央出台《预案》的初衷和指导思想。因此，对于风险的及时应对，需要坚持（1）预防先行。地方各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合。（2）严格监控。加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。（3）机制保障。县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组，负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。（三）依法处置地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。从《

8、预算》的编制就能集中体现出法治的精神，