国家治理和国家审计专题讲座B

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1、国家治理和国家审计：兼论建设性审计理念和机制郑石桥　南京审计学院国际审计学院　博士后　教授　博士生导师025－58318508zhengshiqiao@163.com1内容提示一、什么是国家治理二、国家治理对国家审计的影响三、国家治理免疫系统论四、批判性审计和建设性审计五、建设性审计目标六、建设性审计目标实现机制七、中国特色社会主义政府审计2一、什么是国家治理国家是一定范围内的人群所形成的共同体形式，它是一种拥有治理一个社会的权力之机构，在一定的领土内拥有外部和内部的主权。关于国家起源，有多种学说，例如，自然说、契约说、武力说、私有制说

2、、氏族说等。无论何种学说，都承认国家三要素：当在一个固定的领土范围内居住着一定的人民，而在这个人民中又行使着一个合法的政治权力时，便存在着国家（阎孟伟，2011）。可见，国家要在领土范围内行使政治权力。如何行使政治权力呢？主要是通过国家治理来实现。3学术界对于国家治理的内涵有不同的界定。总体来说，可以概括地将其看作为在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程。国家治理的最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调，以管理和促进资源的有效配置，并推动社会经济的持续、全

3、面、均衡发展，从而满足社会公众的需求（俞可平，2000）。4刘家义审计长：把国家治理定义为：通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家权益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。从各国实践看，不管国家治理的体制和模式差别有多大，治理的核心始终是公共权力如何有效配置和运行的问题，都需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统这三个子系统，它们的共同目标是维护经济社会的健康发展。5二、国家治理对国家审计的影响－以中国

4、为例（一）中国国家治理及其环境的特征：中国特色社会主义（1）地大物博，人口众多；（2）历史悠久，文化厚重；（3）以公有制为主体，多种所有制度并存；（4）以按劳分配为主，要素也可以作为分配依据；（5）党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一；（6）人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度；（7）民主集中制；（8）民主法治处于转轨时期。6（二）中国特色社会主义国家审计制度的特征[1]（1）审计机关具有行政执法属性；（2）审计机关多层级性；（3）审计机关双重负责和双重报告；（4）审计机关双重

5、领导；（5）非国家机关对审计有重要影响；（6）审计机关具有明确的政治立场；（7）审计职责的宽泛性；（8）与其他部门的协调、同融较多；（9）相对独立性；（10）建设性。[1]参考石爱中副审计长在“中国特色社会主义审计制度研讨会”上的讲话。7刘家义审计长：国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的方式。8三、国家治理免疫系统论国家治理免疫系统说包括两方面的要义，首先，国家审计是国家治理的组成部分，其次，国家审计在国家治理构造中，主要发挥免疫系统的作用。1.国家审计是国家治理构造中的子

6、系统从各国实践看，不管国家治理的体制和模式差别有多大，治理的核心始终是公共权力如何有效配置和运行的问题，都需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统这三个子系统，它们的共同目标是维护经济社会的健康发展。在三个子系统中，国家审计属于监督控制系统，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。世界上绝大多数国家都将国家审计写入了宪法，确立了其在国家基本政治制度中的宪法地位，从法律上凸显了国家审计机构地位的独立性和权威性。国家治理的需求决

7、定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的方式。9从治理构造的角度来看，应对代理人机会主义行为的治理构造包括制衡机制、激励机制和监督机制。制衡机制是在代理人履行其责任的流程中嵌入控制措施，通过这种措施发挥作用，抑制机会主义行为。激励机制就是通过一定的制度安排改进代理人与委托人之间的激励相容程度，从而使得代理人主动放弃其机会主义行为。监督机制是对代理人责任履行过程和结果进行监视和督察，并对代理人的不当行为进行规制。102.国家审计是免疫系统众所周知，人体是由包含免疫系统在内的若干系统所组成，而免疫

8、系统的根本任务是保证人体的健康和安全。国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统。一是预防功能，包括威慑作用和预警作用。威慑作用源于以宪法和法律为依据的国家审计作为