论国家治理与国家审计

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1、论国家治理与国家审计刘家义摘要：国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。从国家治理的角度，进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计的发展规律，对于更好地发挥

2、审计监督的作用、推动国家审计的科学发展具有重要意义。关键词：国家治理国家审计“免疫系统”审计监督作者刘家义，经济学博士，中华人民共和国审计署党组书记、审计长、高级审计师（北京１００８３０）。一、问题的缘起———国家审计本质认识的深化人对事物、现象、过程等等的认识，是从现象到本质，从不甚深刻的本质到更深刻本质的深化的无限过程。①对国家审计本质的认识，也是随着国家审计的发展及其在经济社会发展中承担责任和发挥作用的变化而不断深化的。在这一过程中，形成了多种判断和看法，总体上可归纳为三种观点：一是审计起

3、源于会计，是检查会计账簿、监督会计行为的一种活动；二是国家审计是民主法治的产物；三是国家审计的产生源于所有权与经营权、管理权相分离所形成的受托经济责任关系，是评价和确认受托经营者、管理者是否履行了其所负经济责任的一项经济监督活动，或监督保证受托责任履行的控制机制。上述关于审计本质的不同认识，是在不同时代背景下、从不同视角和层次作出①参见《列宁专题文集·论辩证唯物主义和历史唯物主义》，北京：人民出版社，２００９年，第１４０页。·６０·论国家治理与国家审计的理解和判断，是与当时的经济社会发展要求和审

4、计工作状况相符合的，曾对国家审计的理论和实践产生过积极影响。但随着形势的发展和人们认识的深化，这些观点需要进一步丰富和发展。审计就是查账这一观点，是从审计行为及具体审计对象的角度来认识审计本质的，无法涵盖审计实践发展的新情况，比如在资源环境审计、经济责任审计、金融审计、财政审计、投资审计和信息系统审计中，审计的内容远远超出了检查会计账簿的范畴。国家审计是民主法治的产物这一观点，比较客观反映了现代国家审计的特点，但不能彻底解决国家审计的起源问题，比如中国审计起源于西周，当时并没有真正意义上的民主法

5、治。审计产生于受托责任关系这一观点，对于社会审计来讲确实如此，却无法完全解释国家审计在国家政治制度中的定位和功能：首先，国家审计与作为其重要监督对象的其他公共机构，都是国家政治制度的组成部分，共同承担着合理配置和有效利用国家的公共资源的职责，只是分工和任务不同，并非一般委托人与受托人之外的第三方。其次，查账是国家审计的重要手段之一，但国家审计关注的内容并不局限于资金管理使用和资产经营，而是涵盖了经济社会的健康运行和发展，以及国家及政权安全等广阔的范围；国家审计不仅要查错纠弊，更要关注和揭示体制机

6、制方面的问题，促进完善制度。从前面的分析可以看出，对国家审计本质的认识是一个渐进的过程，但最根本的一点，就是必须不断地、及时地把握时代脉搏，努力揭示社会现象背后的生成规律，才能保持国家审计的生命力和创造力。正如恩格斯所说，“每一个时代的理论思维，包括我们这个时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代具有完全不同的形式，同时具有完全不同的内容。”①当前，为了应对经济全球化、科技信息化和公众需求多样化等一系列挑战，世界各国都将完善国家治理、实现国家良治作为抓住机遇、应对挑战的重要途径。在这种

7、形势和背景下，立足于国家治理的需要来认识国家审计的本质和定位，来应对国家审计面临的任务和挑战，来指导国家审计的科学发展，就成为国家审计理论和实践中一个重要的时代论题。二、国家审计的产生和发展———源于国家治理的需要治理（Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，②长期以来与统治（Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。２０世纪７０年代末以来，随着经济社会的重大转型，治理理论在社会科学领域受到广泛关注，世界各国政府也纷纷开始

8、以“治理”为理念的政府变革运动。由于治理涉及的内容极其宽泛，“囊括了社会中的每个组织和机构，从家①《马克思恩格斯文集》第９卷，北京：人民出版社，２００９年，第４３６页。②王诗宗：《治理理论及其中国适应性》，杭州：浙江大学出版社，２００９年，“导言”。·６１·中国社会科学２０１２年第６期庭到国家”，“强调直接决定人类可持续发展的三个重要的治理部门，即国家（政府组织和政府机构）、公民社会组织和私人部门”，①对于治理的概念和内涵，中西方学者和研究机构的解释仍莫衷一是。这里，我们根据研究和理解，把国家治