国家治理与审计

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1、审计园地2012国家治理内涵及其与国家审计基本关系的辨析国家治理是公共行政与公共管理范式适应社会环境的变化而进行的反思和演进。国家审计应当适应情势的变化，辨清与国家治理的关系，从而有效促进良好国家治理。一、治理及国家治理内涵的相关问题（一）治理及国家治理的基本含义与特征。“治理”一词用于政治社会分析肇始于1989年世界银行对非洲状况的表述，自此“治理”被广泛应用于社会政治经济的各个领域。虽然“治理”语词运用广泛，但至今学界并没有一个权威的统一定义，被认为比较有代表性和权威性的定义是“全球治理委员会”在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构

2、管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以协调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或以为符合其利益的非正式制度安排”。溯及治理理论的诞生和发展，现代政治社会的“治理”起源于对国家政治状况的分析、研究和表述，在此源意上，“治理”—12—审计园地2012多指国家治理。因此，国家治理不是指单纯国家机构运行系统的权力划分，而是政府、市场和公民社会在国家和社会运行系统中相互作用，相互依赖，相互配合的一种正式和非正式的制度安排。从国家治理主体而言，以政府为主，又包括了公民、其他非政府组织等第三部门。国家及社会事务的管理不再只由

3、政府负责，更多的社会主体以不同的方式参与其中，并在不同层面发挥着作用。从国家治理的机制而言，既包括政府管理协调，市场配置，公民社会自治，又包括了中央和地方，区域间的互动。从国家治理的理念而言，强调了责任、透明、民主、合法性和公平公正。从国家治理的目标而言，强调社会公平正义，和谐稳定，国家繁荣发展，人民利益获得保障和提高。从国家治理的范围而言，淡化了国家的阶级统治职能，强调国家对经济社会发展和民生福利等社会公共事务方面职能。（二）理解治理需要注意的基本点。尽管“治理”一词的语义存在着多样性，学者们在需要的语境下给定“治理”概念，并利用“治理”解释一定的现象，但是对“治理”的理解有其基本方面。其

4、一，我们追溯“治理”—12—审计园地2012概念运用盛行的社会文化环境。科学概念的诞生与其所表达意蕴的环境息息相关，理清外生的条件，是理解、掌握和运用概念的基本。任何社会都牵涉到一个基本问题，即如何分配和使用有限的资源，如何使有限的资源呈现有效价值并使社会可持续发展，分配和使用方式不同表现为不同的制度选择。当今社会，科学技术的日新月异，特别是信息技术的突飞猛进，经济全球化浪潮的汹涌席卷，公民需求的复杂化和多样化，社会结构的变革，考验和挑战着国家既有的管理模式和理念。从国际视角，任何一个国家的发展都不可能孤立而封闭，全球化使得各国的发展相互独立又彼此依赖，依据地域和文化特征建立起了多种体系联盟

5、，世界政治经济的发展需要相互包容和协调。从国内视角，社会主义政治民主进程加快，社会保障体系面临的挑战，中央与地方关系的演变，以及社会结构的变革，使得社会资源的配置打破了传统的或依赖政府，或依赖市场的单一模式。国际国内情势的新变化，要求重新审视国家的管理模式，重新定位政府、市场、公民社会在国家和社会发展的作用。无论是理论，还是实践，都表明了在一定范围和一定的事件中，政府、市场和公民社会的作用应相互博弈，相互依赖，才能满足国家和社会发展的需要。由此，“治理”应运而生，公共行政和公共管理的实践者和理论者均以“治理”践行和诠释国家和社会运行模式。其二，治理诞生的基本意义在于其与传统的管理国家和社会事

6、务的模式相区别。—12—审计园地2012国家是统治阶级意志的集中体现和反映。自国家诞生起，“统治”便成为国家政治的代名词，统治代表了强权、命令和绝对服从。在统治理念下国家权力的运作强调“单一中心的行政”和“官僚等级制结构”。政府管理国家和社会事务按照繁缛的规章制度和科层等级结构运行，国家事务只依靠政府机构以绝对的权威服从，且政府本身依靠命令与控制，无需更多判断力只要整齐刻板地按照官僚层级处理日常工作任务。这种“韦伯范式”曾造就了政府管理的辉煌，但随着范式确立的日久，表现出诸多弊端，如公共预算最大化，公共支出膨胀，行政成本提高。在当今世界变化中，传统的范式更是表现为缺乏活力，难以对变化的情况和

7、不同诉求做出有效反应。面对传统的统治式运作方式所表现出的诸多弊端，理论上的反思不断演进。有强调公共利益和公共责任的“新公共行政”运动，基于管理主义为基础的“新公共管理”运动，以重新审视政府与社会关系，政府的本质和职能等公共行政的基本规范为出发点的“重塑政府”运动，包括“重新定义公共行政”、“治理”和“政府再造”张国庆：《典范与良政》，北京大学出版社，2010年版。。因此，“治理从头起便需区别于传统的政府统治概