传统行政到公共管理

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1、由传统公共行政到公共管理[作者]董晓宇[单位]北京行政学院公共管理教研部[摘要]近20余年来，伴随着全球性政府改革浪潮所带来的政府与社会、政府与市场以及政府内部诸关系的巨大调整，行政科学研究由传统公共行政模式转向了公共管理模式。这种理论研究的转变，既丰富了公共行政科学研究的视野与研究方法，也带来了公共事务治理理念与治理模式的变革，从而为公共事务的有效治理、公共利益的有效实现，开辟了广阔的前景。本文拟对此问题进行学理意义上的简要梳理和归纳。[关键词]行政管理，传统公共行政，公共管理传统公共行政的基本特征传统公共行政的实践与理论基础自国家产生以来，就有了某种形式的行政存在。而“公共行政则与政府

2、的概念和文明的兴起同步发展”[1]。资产阶级革命胜利后，企业自由的市场经济制度、公民权利制度与现代国家制度，实现了社会生活的公私二元分离，人类事务被区分为私人事务与公共事务两个分离的领域；代议制至上与三权分离的宪政制度，确立了专司执行功能的政府管理和政府服务体系；现代法制体系的建立与完善，将政府运作的方式纳入了非人格化和理性化的轨道；工业社会以来各种公共问题的不断涌现、公共需求的不断扩展，也催生了社会对专业化、稳定化、标准化政府管理和政府服务体系的强烈需求。这些基本的环境要素，使现代公共行政得以确立并不断完善。这里所谓的传统公共行政模式，并不是从一组理论原则中推论出来的，而是产生于19世纪

3、中期的政府改革运动。1854年的诺思科特—特里维廉报告和1870年的枢密院令，标志着英国“公共服务以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”[2]；1883年的《彭德尔顿法》，使得政治中立的文官制度成为政府的人事管理依据，标志着美国自1829年以来把公职作为战利品酬劳得胜者、政党直接执政的“政党分肥制”的终结。中立化、职业化、公开考试录用、功绩制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系统存在的裙带关系和官场腐败，又能吸纳更多的社会精英以公共职业的方式提供高效率的政府管理和服务；既克服了行政人员与选举官员共进退所导致的政府行为和政策系统的非连续性，也提升了政府以“机会均等”的方式提供

4、社会服务的公共精神。正因为如此，理论界普遍将政务官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生的标志。在19世纪末，这一模式受到美国伍得罗????威尔逊和德国马克思?韦伯理论的深刻影响。因此，传统公共行政模式又被称为威尔逊—韦伯模式。威尔逊在1887年发表的《行政之研究》一文中，把“政治”与“行政”界定为泾渭分明的两个领域：政治是制定法律和公共政策的过程，包含着民主的种种程序如意见表达、投票和政党活动等；行政则是详细、系统地执行法律和公共政策的过程，包含着政府机构及其程序；政治的宪政活动为政府行政提供行为限制与秩序，但政府行政以自身的运作规律保持着相对的独立性；宪政的运行比宪政的制订更

5、为困难，因此应有一门专门的行政科学以提供更多的知识资源来帮助政府管理；行政学研究的目标，首先在于要弄清楚政府能够适当而且方略知识管理系统（http://www.firstlight.cn）2005-02-05承担什么任务，其次在于探索政府怎样才能尽可能高效率、低消耗地完成这些专门的任务。[3]古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书中，将威尔逊的政治与行政二分法进行了进一步的系统阐述，并认为必须把行政置于政治的控制之下，但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度；否则，真正国家意志的自由表达就会发生困难，执行也就没有效率了。[4]在20世纪20年代，随着美国大学中越来越多的开展“为政

6、府服务”的专家培训和科研教育[5]，公共行政开始获得了合法的学术地位，其标志是1926年怀特出版的第一本行政学专著——《行政学导论》。在此著作中，怀特将行政看作是管理和科学命题，认为公共行政自身能够行为一种超越价值的科学，它应当以追求政府活动的经济和效率为目标。[6]如果说，威尔逊对传统公共行政模式的最大贡献，是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域；而韦伯的贡献则在于，他提出的官僚制组织理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，从而确立了官僚制在公共行政中的中心地位。韦伯认为，建立在公事公办、非人格化关系结构、层级节制与专业化分工基础上的官僚制，是现代文明和民主体制所内含的维持法

7、律、经济和技术理性的必要条件与组织手段。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、成本低、结果的预见性，是严格的官僚制行政的特性，这使得它在技术方面优于所有其他形式的组织。作为工具理性的官僚制，可以确保法律规则以逻辑严密、机械古板的方式应用于实际情景，同时能够保证行政管理的高效率。可见，韦伯从工具理性角度阐述的官僚制组织思想，与政治-行政二分法下执行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此，传统的公共行政模式又