公共管理的理论基础与实践发展--由传统公共行政到公共管理研究之二

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1、万方数据《北京行政学院学报)2004年第4期●政治·行政中国分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7621(2004)04-0014-05公共管理的理论基础与实践发展——由传统公共行政到公共管理研究之二口董晓宇(北京行政学院公共管理教研部，北京100044)摘要：在公共管理模式形成的过程中，跨学科的综合研究为其提供了多视角的思考和复合性的理论基础；而现实中政府因面临种种治理危机所驱动的持续性政府改革浪潮，为公共管理模式发展提供了源源不断的广阔空间。尽管西方阖寥政府改革的浪潮仍在持续，公共管理理论

2、研究的理论基础也在不断扩展，但公共管理对传统公共行政的取代。既是必然也是现实。关■诩：公共管理；传统公共行政；政府改革一、公共管理模式的理论基础自公共政策学派提出“公共管理”概念以来，人们对其从未形成公认的理论共识，更未形成普遍接受的学术“范式”。魏特克将现阶段变动不居的公共管理研究形象地比喻为“变形虫”[1J。究其原因有两个：一是公共管理模式发展的驱动力，主要是为围绕如何更有效地“提供公共利益和公共服务”而设计各种医治方案，每一种方案都有自己针对的特定问题，同时也有其局限性。譬如彼得斯将政府未来的治理模

3、式概括为市场式政府、参与式国家、弹性化政府、解制型政府四类【2]。二是当代西方社会科学在经历长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进。不同学科的交叉、融合，既突破了传统行政学的学科界限，也产生了大量围绕政府管理问题解决的新流派、新理论和新方法，从而形成一种广泛而综合的公共管理研究知识框架口]。每一学科和视角研究公共管理的理论基础都有所侧重。以组织和管理理论为基础的管理主义，强调公共管理是一种组织信仰和职业管理，它突出政府处理事务所需的知识、技巧与策略等管理实务；以政策科学或政策分析为基础的政策学

4、派，强调政府的政策管理，即通过政府的裁判进行社会需求的认定、政策方案的分析、计划的选择与资源的配置，它突出公共决策系统及其过程以及政策分析的方法和技术；以市场机制和竞争理念为支撑的新公共管理理论，强调利用交易成本理论、代理理论、公共选择理论、新泰勒主义建立一个“成本最少、效率最高”的企业家政府；以民主、公平、宪政为基础的新公共行政理论、新公共服务理论，强调政府行为的民主、公正与公平性质，它更突出政府的“公共性”和“社会性”；从公私关系进行反思的治理理论，则根据社会公共生活与私人生活的相互依赖性突出政府与社

5、会的合作治理关系。此外，公民角色理论、第三部门理论、社群主义理论、社会资本理论、民主行政理论、后现代公共行政理论等，也从不同侧面推动了公共管理理论研究的深入。从综合视角分析，在推动传统公共行政向公共管理转变的过程中，如下六个方面的理论影响是最大的：收稿日期：2003一05—10作者简介：董晓宇(1971一)，男，北京行政学院公共管理教研部讲师，管理学博士。一14一万方数据《北京行政学院学报))2004年第4期●政治·行政1．新公共行政理论20世纪60～70年代，以瓦尔多和弗里德里克森为代表的新公共行政学派

6、，对传统公共行政模式的价值中立和狭隘内视性进行了批判。他们认为，根据政治与行政二分法，传统公共行政更多是为高层管理和基本的辅助职员服务，而不是对“好的社会管理和社会公平”作出承诺并将之作为自己的追求目标。他们主张突破价值与事实、政治与行政二分法，在传统公共行政的经典目标(效率)中增加公平和民主的内容，强调把效率同公共利益、个人价值、社会公平、平等自由等价值结合起来，以凸显政府的“公共性”。为此，必须变革那些阻碍社会公平的政策和机构。同时，他们对传统公共行政学的“组织内部”取向和狭隘的理性主义研究方式也提出

7、了质疑，主张建立更具有灵活性、变化能力的公共组织结构和组织形式。如实行分权、权力下放、扩大基层责任，采用项目制组织形式，完善组织发展，有效协调组织冲突，引进顾客至上的理念等等H]。尽管新公共行政学派对当时的政府实践影响并不算深刻，但其对政府“公共性”的关注却为后来的公共管理研究提供了基本的价值规范。2．公共选择理论20世纪60年代以后，以经济学方法研究政府管理及公共政策制定与执行的公共选择学派，系统地分析了“政府失灵”的表现及其根源。该理论认为，由于政府官员的“经济人”特性与政治市场的结构性缺陷(强制性支

8、配和缺乏有效竞争)，决定了“政府失灵”具有必然性；而且，政府介入社会经济生活的范围越广、干预程度越深，“政府失灵”就越严重。为此，该理论主张：创新政治技术，提高社会民主程度，提升民主宪政制度的效能；减少政府对社会经济生活的控制，恢复市场自由竞争；改革赋税制度，控制政府权力和政府规模扩张；破除政府和公共部门在公共服务领域的垄断，允许公众自由选择各种或公或私的服务机构；在公共部门推行分权化、公共服务组织的小规模化、恢复竞争机制，等