中国证监会行政处罚执法工作研究

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1、中国证监会行政处罚执法工作研究中国证券监督管理委员会根据《证券法》规定，依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。中国证监会的行政处罚执法工作是指根据《证券法》等法律、法规和行政规章的授权和规定，依法对证券、期货市场中涉嫌违反证券、期货法律、法规、规章的违法违规行为进行立案、调查和进行处罚、教育或者对当事人实施非行政处罚监管措施的行政执法活动。中国证监会行政处罚执法工作是证券期货监管工作的核心组成部分，对保障和推进证券期货市场改革开放和稳定发展有着极为重要的作用。自成立以来，中国证监会行政处罚执法

2、工作在“法制、监管、自律、规范”八字方针指引下，紧跟证券期货市场的发展与成熟的步伐，在打击证券、期货违法活动方面取得了令人瞩目的成绩。但同时，行政处罚执法工作在观念认识、执法依据、执法体制、办案力量和效率以及执法力量等诸多方面还存在不少问题，亟待解决。本报告通过认真回顾过去的行政处罚执法工作，总结行政处罚执法工作取得的基本经验和问题，提出解决行政处罚执法工作中存在的问题的建议和全面提高行政处罚工作水平的思路，以推动建立符合“三个代表”要求的执法文明，努力实现中国证监会行政执法工作的新突破和新局面。一、中国证监会行政处

3、罚执法工作的回顾（一）行政处罚执法工作在证券监管工作中地位的确立我国证券市场是从几十年计划经济体制中解脱出来走向市场经济过程中的产物。不同于西方资本主义国家自由发展走向集中监管的模式，我国证券市场的形成和发展是以政府为主导来推动建立和发展，逐步从政府高度集中统一实行监管走向减少、分散监管权力，从单一的行政监管机制走向行政、司法、自律机制并举，强化市场调控、制约功能的综合性机制。在90年代初，我国证券市场尚处于探索阶段，避免不了带有很深的计划经济的烙印，体现在一方面监管部门审批权力巨大且高度集中；另一方面证券市场法制的

4、各项基础设施欠缺和落后，以行政处罚执法工作为核心的事后监管还未因市场发展实际需要受到足够重视。1992年爆发了股市风潮，出现了各种操纵市场现象，严重影响证券市场的健康发展。1992年成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会后，监管工作开始加强，先后制定和实施一系列法律规范，政府和市场的规范意识虽然有所加强，但如何通过事后监管手段，主要是通过对各类违法行为的查处对市场行为进行规范的意识没有充分到位，行政处罚执法工作监管力量不足，行政处罚执法力度不够。随着证券市场的加快发展，各类证券违法行为层出不穷。尤其是1995年

5、3月发生“3.27国债风波”事件，在市场上造成极为恶劣的影响，引起党中央和国务院的高度重视。1995年12月，国务院领导在视察上海证券交易所时提出了“法制、监管、自律、规范”的八字方针，强调在证券市场加快发展的同时要加强规范，要通过发展逐步规范。此后，以规范促市场发展的意识空前加强，通过行政处罚执法依法对市场进行规范的监管理念真正得以树立。1995年后，证监会建立了独立统一的执法机制，惩治市场违法违规的力度明显加强，保障了此后一段时期内证券市场的快速、稳定发展。（二）形成了符合监管工作需要的行政处罚执法工作基础指导思

6、想根据多年的监管实践经验，结合依法行政的要求，中国证监会已经形成了几项对行政处罚执法工作具有指导意义的基本执法原则，成为目前和将来我们行政处罚工作的基础指导思想。“铁案”原则。九届全国人大二次会议把依法治国基本方略载入了《中华人民共和国宪法》。1999年国务院又发布《关于全面推进依法行政的决定》，提出了“全面推进依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府”的要求。1996年《中华人民共和国行政处罚法》、1999年《中华人民共和国行政复议法》、2000年最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题

7、的解释》和2002年最高人民法院《关于行政诉讼证据若干规定》等法律、司法解释相继施行，将行政处罚执法工作置于行政监督和司法监督的监督制约体系中。2001年，中国加入世界贸易组织，根据世界贸易组织的规则，中国政府必须保证公民、法人和其他经济组织对其实施的管理经济的行为有向法院提起司法审查的权利。“凯立案”成为我国证券市场发展中的标志性事件，它提醒证券监管者必须慎重对待监管工作面临的行政诉讼风险。行政处罚执法工作作为一种行政活动，一方面在规范市场行为，另一方面也需要进行规范。会领导多次强调的“铁案”原则已经成为当前行政处

8、罚执法工作一项重要指导思想。“铁案”原则强调的是公正、公开、公平和严格依法办事的精神。“铁案”原则要求行政处罚案件确保取证程序合法，证据确凿充分，事实认定清楚，行为定性准确，法律适用正确，处罚幅度适当，防范诉讼风险。效率原则。效率与公正是行政机关工作的追求目标。在行政处罚执法工作中，行政效率是影响社会全部活动效率最重要的因素之一，同样，证券监管