转型中的中国公共管理_政策_价值整合与悖论_唐贤兴

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转型中的中国公共管理:政策!价值整合与悖论唐贤兴王竞晗=内容提要>中国社会的整体转型和全方位的现代化,政治文明建设的进一步推进,以及中国参与全球化进程和回应全球化的挑战,构成了中国公共政策转型的三个基本的前提和动力"公共管理与公共政策本身在这一过程中也出现了转型,这给其中的价值一!中国公共管理变迁的动力定位和价值整合带来了更大的复杂性和困难性"由于社会转型的理解当今中国的公共管理和公共政策问题,必须一个客观现象是不断以政策替代注意这样几个基本的背景"一是中国社会正处于整重塑公共管理,因此,在多元并存体的转型过程中,是全方位的社会转型"从经济转型的公共政策价值中寻求平衡点的来说,经过二十多年的经济改革实践,中国逐渐由计努力及其难度,决定了重塑中的划经济体制向社会主义市场经济体制过渡"从政治政府公共管理必然是一种复合型转型来说,与市场取向的经济改革相适应,政府的结模式,这样,政府职能转变中出现构!功能!公共政策和公共管理在不断地调整!转换,很多悖论便是自然的现象"这是以便为现代化建设更好地提供政治推动力"从文化我们理解转型时期政府公共管理转型来说,中国社会正出现了文化价值观的多元化现及其职能变迁的荃础"象,这些价值既有冲突和摩擦的一面,也有不断走向整合的一面"在这样的背景下,包括价值!目标!观念!功能和过程在内的公共政策各个方面也存在一个转型的问题"二是现代化建设的一个极其重要的方面)政治文明建设)被提上了党和国家的议事日程"改革所驱动的社会转型过程,实际上是一个现代化过程"起初,这个现代化进程主要以经济建设为中心,随着改革的不断推进,精神文明建设的必要性逐渐被人们所认识"作为改革不断向纵深推进的产物,党的 城市治理与公共权力:边界!资任与合法性(复旦公共政策评论第一辑)/十五大0提出了推进依法治国!/十六大0提出要加快社会主义政治文明建设的纲领性政策战略"这一战略把依法治国和民主政治建设设定为政治体制改革和政治文明建设的核心内容"从这个角度来说,公共政策和公共行政管理的转型必须!也必然体现政治文明的内在要求"三是全球化的趋势"全球化浪潮是一个客观的社会现象和历史过程"中国打破计划经济体制的相对封闭状态!渐次地实现对外开放的政策,使中国逐步融入国际社会"因此,可以也应该把中国参与全球化进程的起点上溯到开始实施改革开放政策的时候"参与全球化进程为中国的政治发展不断提供外部推动力,中国的公共政策,无论是制定还是执行等各个环节,在不断适应国际规则的过程中得以调整和变革"尤其是中国加入WTO,意味着中国开始全面融入国际社会,国内的公共政策和政府公共管理,必须与国际市场经济接轨,既要实现内部的政策统一和协调,也要实现与其他国家公共政策的协调"从这个意义上来说,中国的公共政策和政府公共管理必须尽快实现转型"因此可以说,上述三个方面的背景实际上也是推动公共政策和公共管理转型的推动力"本文主要选取社会转型的视角,同时试图把这三个方面的因素尽可能地整合在一起,以便更好地透视中国公共政策和公共管理的价值定位和功能转换问题,并提出其中存在的几个悖论"二!通过/政策替代0重塑公共管理公共政策就是公共管理美国政治学家戴维#伊斯顿把公共政策概括为/对公共价值的权威性分配0"0但是,公共政策活动的功能除了分配外,还有提取(资源)!管制等方面的作用"º至于公共管理(PublicAdminstration,又译作/公共行政0)的含义,美国学者戴维#H#罗森布鲁姆!罗伯特#S#克拉夫丘克等人在归纳了很多定义后,认为公共行政乃是"运用管理!政治以及法律的理论和过程来实现立法!行政及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能0"»戴维#伊斯顿:5政治休系)政治学状况研究6第5章第3节/社会中需要进行权威性分配.,中译本,北京:商务印书馆,1993年"加布里埃尔#A#阿尔蒙德!小G#宾厄尔#鲍威尔:5比较政治学:体系!过程和政策)第n章/政治体系的实际作为0,中译本,上海:上海译文出版社,1987年"截维#H#罗森布鲁姆!罗伯特#S#克拉夫丘克:5公共行政学:管理!政洽和法律的途径6,中译本,北京:中国人民大学出版社,2""2年,第5一6页" 转型中的中国公共普理:政策!价值整合与悖论现代国家和政府为了适应时代的发展,适应稳定的和变化的政府环境,总是要通过政策制定系统形成某些特定的行为规则和行动准则,并通过公共行政管理系统加以贯彻执行,从而达到有效利用社会的稀缺资源,增进社会的公平分配,从而积极实现!维护和保障公共利益"从政治学意义上来理解,这就是公共政策"由此可见,作为政府公共管理的基本手段和方式,公共政策起到了政府调控社会成员之间利益关系!实现公共利益的合理分配及具体行政目标的作用"表现在国家管理层上,公共政策是引导社会发展方向的战略和国策;表现在公共管理层上,公共政策处于规范政府行为!解决社会问题!培养公民人格的核心地位"正是在这个意义上,我们甚至直接可以这样说,公共政策就是公共管理,或者说,公共管理的所有行为都是以公共政策的形式体现出来的"社会转型的压力和公共政策替代中国目前正处于重大的经济转型和社会转型的关键时期"从中国的实际情况来看,转型既是强制性的,也是诱致性的;既是外生型的,同时也是内生型的"¹尽管公共政策在引导社会变迁中的作用非常明显!非常直接,带有强制性特征,但是推动社会变迁和转型还有其他诸多因素,比如社会自治型的政策创新(从农村改革之前的分田到户,到后来经过几年改革后在一些地区的村民自发地进行村委会的制度创新,就是具体的例子)也是很重要的"这说明中国的社会变迁十分复杂"改革越是向前推进,社会转型带来的问题越是对政府的公共政策提出了挑战"社会利益不断分化,各种矛盾!摩擦和社会发展目标给政府的公共政策形成了多方面的压力,从而使公共政策过程成为一个充满风险!冲突!挫折!错误甚至是激烈对抗的领域"º因此,公共政策被迫主动去挑战风险,在不断的试错和纠错中做出调整和创新,以图化解冲突,实现经济和社会的顺利转型"转型期社会利益的多元化,一方面使党和政府的公共政策的合法性来源多元化,另一方面又导致各利益群体摩擦凸现"很多研究指出,与其说公共政策是决策者制定的,不如说是决策者选择的,也就是说,它是相互竞争的利益群体在利益冲突中达成平衡的产物,政府的公共政策不过是它们之间周旋的一种平衡机制"»正是在这个意义上说,必须建立一个适应社会变迁的利益协调机制,这既是我国政治体制改革的正确方向,又是使公共政策体现各社会阶层和群体利益的可靠保障"关于中国社会变迁的制度模式的争论,参见樊纲:5渐进改革的政治经济学分析6,上海:上海远东出版社,1996年"唐贤兴!唐豫鹅:/社会转型时期的公共政策:走出短期化的诱惑0,载5理论学习月刊61997年第2期"樊纲:5渐进改革的政治经济学分析6,第3页" 城市治理与公共权力:边界!贵任与合法性(复旦公共政策评论第一辑)社会转型也同时向政府的公共管理提出了挑战"政府公共政策在回应社会转型的挑战和压力时所做出的调整和创新,是渐进地进行的,¹其表现形式是政策替代,即移植!借鉴或原创性地产生一些新的公共政策,逐渐替代原先旧的公共政策"这不是对旧体制的修修补补,而是适应体制转轨需要而具有新的特质,因此是一种增量性的替代,既在不断突破旧的体制框架,也在为新的体制提供生长的条件和基础"正是这些政策替代,逐渐引发了政府公共管理的变革,其变革的过程轨迹大致是:从政府纵向上和横向上的放权!分权,到以市场侵蚀计划的方式不断重组政府的结构和功能,再到政府建立规制以管制市场,直到今天重视法律问题,提出政府要依法行政,公共管理要从管制走向服务"这些轨迹揭示了政府管理的发展方向,我们不妨把它概括为三个趋势:从无限政府向有限政府转变,从管理政府向服务政府转变,从权力与责任相脱节的政府向责任政府转变"可以说,在中国社会转型和体制转轨过程中的公共政策的创新,其一个重要的作用,在于不断重塑着政府的公共管理"转型期公共政策的特点中国社会在转型时期的公共政策呈现出多方面的特点"首先,社会转型时期具有/多质性0的特点,º这种多质性在公共政策领域里也是常见的"表现在:中央政府制定具有普遍性的公共政策,地方政府则从其实际情况出发,制定了大量的地方性政策,其中很多政策是/土政策0;»各级政府的政策与政府的部门政策共存;计划体制下的旧有政策与试图突破旧政策的新政策同时对不同的地区和不同的群体实现其调控作用;外来移植的政策对本土化政策有一定程度的冲击,等等"这些共同形成了中国社会转型期的公共政策体系"它们之间存在着冲突与博弈,某种程度上还相互补充"从价值观上说,多元的政策实际上体现了多元的公共政策价值"其次,与渐进性改革模式相适应,公共政策的转型也是渐进式的,也就是创新或借鉴或移植的公共政策,不是一下子替代原先的政策的"这是基于稳定和有序推进改革的需要"公共政策的渐进式发展主要体现在三个主要的方面:第一,市场在公共政策过程中是逐步发挥作用的,从原先的作为政策的辅助到今天让市场关于公共决策的渐进主义,参见1美2查尔斯#林德布洛姆:5决策过程6,中译本,上海:上海译文出版社,1988年"关于中国的改革及其政策之所以采取渐进主义模式的原因,参见樊纲:5渐进改革的政治经济学分析6;盛洪主编:5中国的过渡经济学6,上海:上海三联书店!上海人民出版社,1994年"À乔烟章!茵国强:/政府创新与政府自觉0,载5学术界62002年第4期"»关于土政策的精彩分析,参见翟学伟:5中国人的行动逻辑6,北京:社会科学文献出版社,2""1年" 转型中的中国公共管理:政策!价值整合与悖论发挥基础性作用,政府政策的作用也相应地从培育市场向调控市场演变"第二,公共政策以法律为准绳的原则也不是一下子能确立起来的,实际上直到今天还比较严重地存在公共政策高于法律的现象"但是在公共政策过程中,法律的地位和作用越来越高!越来越大"其间法律与政府的公共政策(或者说法律权威与政府权威)存在着持续的博弈,总体上说是后者逐渐让位于前者,但是政策的优势和作用并没有完全丧失,而是在法律框架下起作用"第三,公共政策的目标渐次地由效率与发展过渡到公正与公平,逐步实现由效率基础上的公正向公正基础上的效率过渡"像国家财政税收体制由分灶吃饭的包干制向分税制转化,就是一个明显的例子"再次,公共政策的转型存在着限度"这首先是由体制转轨的性质和特点所决定的,即转型的边界制约着公共政策创新的限度"¹这个边界便是公有制和社会主义,任何公共政策的创新都不能突破这一边界"另外,转型的限度也是由渐进式改革所决定的,因为激烈的!剧变式的改革不符合中国国情"当然边界在不断地变化,因为公有制的含义发生了变化;同时渐进改革不是对原有体制的维护,而是一种增量改革"但无论如何,只要存在着转型的限度,公共政策体系的矛盾和冲突是难以避免的,政府职能的转换也是有限的"三!多元化与转型期的价值平衡社会转型时期公共政策存在着多元化的价值,比如秩序!安全!效率!民主!公正!道德"虽然在一定时期里,这些价值存在着一个优先!轻重缓急的次序问题,但既然作为一个公共组织,行使公共权力,代表着公共利益,政府的政策和行为必须时刻格守/公共精神0,并实现这些价值的均衡分布"如果公共政策的价值发生了偏离,将给社会带来严重的消极后果"/公共精神0:价值的均衡分布在政策替代过程中,/新0与/旧0在转轨过程中是交替进行!同时并存的"因此,在一定时期内公共政策存在着多种不同的价值,这是必然的"但是价值具有规定和导向功能,因此需要进行有效的整合,在多元价值中寻找合适的平衡点,否则政府制定公共政策就会失去方向,社会发展就会出现无序化"然而,前述公共政策转型的限度,决定了现实中公共政策价值定位的复杂性和困难性"无论是公共管理,还是作为实现公共管理目标的手段的公共政策,客观上将存¹胡宁生:/体制转轨阶段公共政策创新特点分析0,载5江海学刊62003年第4期" 城市治理与公共权力:边界!贵任与合法性(复旦公共政策评论第一辑)在着很多不同的价值"但是公共管理的首要特点在于/公共性0(publicity)"任何对公共管理的定义之所以必须强调其公共性特质,正如戴维#H#罗森布鲁姆!罗伯特#S#克拉夫丘克所认为的,¹原因就在于:(1)公共管理必须在宪法的规范下运作,即宪法为公共行政提供了存在的空间,同时又对其形成了限制;(2)政府有义务增进社会的公共利益;(3)公共行政的运作远离市场,较少受到市场力量的限制;º(4)公共管理是基于公众的信任来代表主权运作的,公共管理者是人民主权的代表者"在社会转型时期的中国,从公共管理的价值基础和目标来看,一般认为,政府公共政策应该培育以/民主基础上的效率0作为价值基础和目标的公共行政管理体制"然而,民主固然很重要,对于公共政策而言,更为基础性的价值应该是社会公正,因为它体现了公共精神"而民主与社会公正之间虽然有较高的关联性,却不是截然的对应物"在民主制下,政府的政策和偏好受到多数人的偏好的左右,单纯的多数人民主决策原则内涵着/劫富济贫0的倾向,正如哈耶克所担心的,它将导致法治的破坏"»而法治确定什么事情不能通过民主程序来做"这一点,尤其应该值得中国的重视,因为我们对民主!平等这些价值向来具有浪漫主义的理解与追求,而对法治的认识不是很充分,也没有很强的需求,结果往往导致政府缺乏公共精神"那么,政府的/公共精神0体现在哪里?应该体现在民主行政的精神,公平!公正!正义的精神,为最广大人民利益和公共利益服务的精神上"效率(eficiency)当然是公共政策和公共管理应该追求的价值,在以经济建设为中心的经济转型时期更是如此"但是政府对效率的考虑必须从属于许多政治原则之下,包括代表性(representativeness)!责任(aeeountability)与透明性(transpareney)等"效率原则同样须让位于某些法律考量,比如正当程序(dueproces)等"这些恰恰是当前所提出的要依法治国!推进政治文明建设的重要内容"只有在法治化框架下,才能很好地把民主!公正!效率!福利等价值平衡起来"在西方,自20世纪70年代以来,要戴维#H#罗森布鲁姆!罗伯特#S#克拉夫丘克:5公共行政学:管理!政治和法律的途径6,第6一15页"即公共部门各项运作及其所提供的服务或产品,并不需面对自由竞争的市场"参见Anthony伪wns,InsideB/reauerae),Boston:Little&Brown,2967./在法律面前的形式上的平等,是和政府有意识地致力于使各种人在物质上或实质上达到平等的活动相冲突并在事实上是不相容的,而且任何旨在实现公平分配的重大理想的政策,必定会导致法制的破坏"0参见1英2弗雷德里希#奥古斯特#哈耶克:5通往奴役之路6,中译本,北京:中国社会科学出版社,1997年,第79页"40 转型中的中国公共管理:政维!价值整合与悖论求进行行政改革以使公共行政更为/合法化0的运动,直接导致了新公共行政的产生"新公共行政重视社会公平!代表性!响应!参与及社会责任感,¹主张公民更多地参与公共政策和公共服务的发展!管理与评估,以确保更高程度的社会公平"经过2"多年的改革和发展,中国已经到了需要认真评估新公共行政理论的现实意义的时候了"价值偏离:利益与代价的不均衡性但是在现实的政治生活中,我们的公共管理和公共政策存在着价值偏离的状况"其中最主要表现在/效率0与/公平0的价值权衡上,我们采取了/效率优先!兼顾公平0的政策,甚至为了效率而在一定范围内可以牺牲公平"如果说这是一定时期里改革所不得不采取的战略,那么在改革推进到今天这个程度!已到开始强调公共政策的伦理道德功能!强调公共管理的法治化时候了,政府的公共政策和公共管理必须把公平和公正置于首要的位置上"我们认为把效率置于公平之上反映了公共政策的价值偏离"这种偏离在现实中是普遍存在的,比如中国实行改革开放政策以来,政府给予东南沿海地区较多的政策优惠,使其自我积累和自我发展的能力大大增强"这种/政策倾斜0推动经济成长的积极作用是显而易见的"但是东部地区的经济成就是以西部地区继续沿用计划经济体制下的旧政策为前提的,结果是西部的企业和税收受损从而制约了西部的发展"从长远看,共同富裕是政府公共政策的目标"如果东西部地区间严重的经济发展不平衡问题得不到解决,政治上!道德上!最终整体的经济发展上都会出现严重的问题"解决这一问题的政治意义显然是人所共知的"º价值偏离的例子还很多,比如很多地方的公共政策片面追求数字增长,忽视可持续发展,就是忽视了代内人与代际人之间的利益公平问题"为了招商引资,国家和很多地方政府的政策大幅度地向外资尤其是跨国公司倾斜,结果使得民族幼稚产业不能与外资企业进行公平的竞争,长远看还可能削弱国家主权"»可见现实的公共政策体系的确存在受益和代价相分离的现象"某些公共政策的客体付出了»¹º关于新公共行政学以及公共管理(行政)的有关问题,参见H.G.Frederickson,Ne!尸动licAd仍云摊istration,UniversityofAlabamaPress,1980.唐贤兴:/解决地区差距问题的政治含义0,载(理论学习月刊61996年第10期"由于全球化使得国与国之间的竞争日趋激烈,各国都将资源配置效率当作行政价值的首要原则,从而忽视了弱者的利益"但科尔顿指出:/当政治和经济权力集中到少数巨型公司手里的时候,想要拥有一个健全!平等!民主的社会是不可能的"0转见陈瑞莲!刘亚平:/全球化时代的公共行政:危机与重构0,载5中山大学学报62003年第2期" 城市治理与公共权力:边界!责任与合法性(复旦公共政策评论第一辑)较小的代价却能得到丰厚的收益,而一些政策客体在付出了较大代价的情况下却未能得到相应的回报"这就产生了这样一个问题:/公共政策带来的利益与公共政策付出的代价是否同时集中在一定的社会群体身上或是否应该集中于同一社会群体身上呢?0¹一些研究者认为,公共政策中利益和代价的不均衡分布是正常的,因为引起这种不均衡分布的原因是客观的,包括:资源稀缺条件限制下所做的战略选择;利益间的调整与平衡;对公共利益的追求与维护而不得不让一部分政策客体付出更大的代价;对社会上少数弱者的扶持;政府自身利益的驱动"º在我们看来,这些客观原因中,有的似是而非,有的匪夷所思"不能否认,公共政策的利益和代价分布的不均衡性是客观存在的,但是从/公共性0的角度和要求看,由于更强调的是价值的重要性,因此这种分布所导致的公共政策价值偏离是我们必须正视的问题"限于篇幅,本文不对这些所谓的客观原因一一检讨,只对政府自利的经济人假设进行评析"/公共精神0:政府是经济人吗?现在中国的学术界越来越多的人开始探讨政府自利(政府利益)问题"»这些研究的确揭示了中国公共政策和公共管理中存在的一个现实问题"比如各地方各级政府普遍存在自利倾向,作为地方公共事务管理主体的地方政府,必须更多地考虑地方利益,要造福一方"于是上下左右的各级各地政府之间存在着争权和争利,各种/政府目标责任制0现象层出不穷,¼无原则地向外来投资让利成为/救命稻草0"再比如政府职能部门也存在明显的自利性"表现在政府职能部门的执法产业化,部门权力化和利益化倾向很严重,执法代替了服务;政府职能部门已经形成了一个相对独立的利益主体,为其员工的待遇和收入而不断地/创收0"在政府内部,政府成员自身的自利性在很大程度上规定了政府行为的走向"令人奇怪的是这些问题和现象的存在,使得一些人公开主张政府作为一个利益主体的存在的合法性和客观合理性,½认为政府自身!从中央到地方政府!政府À»¹张国庆:5现代公共政策导论6,北京:北京大学出版社,1997年,第45页"刘星:/浅析公共政策中利益与代价的不均衡分布.,载5探索6200年第2期"参见金太军!张劲松:/政府的自利性及其控制0,载5江海学刊62""2年第2期;力学:/公共政策中的政府利益分析0,载5行政论坛62002年第1期;高庆年:/政府的自利性及其法律控制0,载5公共行政62004年第4期;齐明山:/转变观念界定关系)关于中国政府机构改革的几点思考0,载5新视野)1999年第l期"江苏宿迁对各级干部下达的招商引资指标,就是一个最近的例子"参见5宿迁引资:副处以上每年200万),http:刀finance.sin-com."n,2003年11月7日"金太军!张劲松:5政府的自利性及其控制6" 转型中的中国公共管理:政策!价值整合与悖论行为和国家公务员的行为都有自己的利益,或都与自己的利益联系在一起"¹我们认为,这是一种认识上的误区"首先,中国公共政策和公共管理中存在的这些政府自利倾向,是社会转型时期的特殊现象,是放权让利改革政策的结果"我们不能把转型带来的这些消极现象以政策和法律形式确定下来,使之合法化和合理化"其次,把经济学中的/经济人0假设应用到政府行为分析中来,运用公共选择理论来分析中国的政府行为和职能定位是一个谬误,因为这将诱导人们误以为社会的公共利益是不存在的,存在的只是个人的利益!政府及其各部门和成员的利益,结果使得政府的寻租行为合理化"第三,在实践中倡导政府自利具有很大的政治上!管理上和道德上的危害性"政府的自利性存在着扩张权力的危险,而权力失去限制就成为私欲膨胀的工具(往往以权力寻租的形式出现)"政府为了实现自己的利益,经常不会把成本放在政府决策的首要位置上"实际上作为政府自利扩张的表现,乱摊派!乱收费!乱罚款是成本扩大的一个结果"政府作为社会公共利益的代表者和实现者,它本身应该是公共人而非经济人"º政府不同于一般的社会组织,是建立在人民的同意和授权的基础上的,因此一切政府行为和政策必须符合和服务于公共利益的需求"作为公共权力的占有者,政府把利益分配给谁,当然首先来自于政治统治的目的,它必然要选择那些与政府的价值取向相一致的社会利益群体作为分配对象"但作为社会的总代表,政府除了全社会的公共利益外,不应该有自身的利益"如果把政府当做经济人,意味着公共政策的价值分布存在另一种偏离"公共政策是政府用来解决或处理公共问题!实现公共目标的,简单地说,是为公共而制定的政策,公共性是政府公共政策的本质属性"政府只是一个国家或社会的代理机构,在借助公共政策手段行使公共权力!承担公共责任!解决公共问题的过程中必须谋取公共利益,而不能只为少数人或少数集团谋利,或者只为政府自己谋私利"政府应该中立,以公共利益的实现为自己的政策价值导向"政府政策的道德示范作用是不容忽视的"在维护道德的纯洁和获取实际的经济收益之间,很多的政府行为选择了后者"我们当然希望公共政策能促进民众福利的增长,但是仅仅福利的增长并不意味着整个社会生活的健全和完善"从道德和常识的角度来看,公共管理必须服务于/更崇高的目的0,它本身是/一种实践社会道德的形式0"»公共管理(公共行政)面临的核心问题在于确保公共行政管理¹º»齐明山:/转变观念界定关系)关于中国政府机构改革的几点思考0"刘瑞!吴振兴:/政府人是公共人而非经济人0,载5中国人民大学学报62""1年第2期"DavidK.Hart,/TheVirtuousCitizen,TheHonorableBureauerat,and-Public,Adm而stration,0PublicAd仇i砚istratio月R门i蒯44(Mareh1984):112,116. 城市洽理与公共权力:边界!资任与合法性(复旦公共政策评论第一辑)者能够代表并回应民众利益,¹否则便难以建立起民主制度,或民主制度难以为继"这与企业不一样,作为经济人的企业可以通过积极地追求其自身利益的行为,以更好地服务于公共的利益"因此,企业的任务是在市场中保持高度的竞争力与效率"四!复合型政府:寻求转型期公共管理的新模式公共政策的灵活性决定了它要比刚性的法律更能适合中国传统的人治文化,因而在现实中仍具有顽强的生命力,发挥着举足轻重的作用"转型时期一个重要的逻辑是通过政策替代来重塑公共管理,反过来,不断变革中的政府公共管理模式及其目标定向,对公共政策的调整和创新也有很大的规范作用"与现代化转型!全球化和法治化趋势相适应,中国需要在现有的管理基础上大量移植!借鉴!创新政府管理模式,这也是一个渐进的过程,结果会产生一个/复合型0的政府模式"也就是说,现实建构中的政府公共管理模式要让市场!民众!社会!政策和法律同时起作用,既要实现有限政府,也要使它变成有效的积极政府;既要建立服务政府,又要实现必要的管理和管制;既要建立必要的规制,同时又要解体!放松和清理一些规制;既要提高政府的效率,又要鼓励民众的参与"显然,这种复合性质会给公共政策的价值定位和政府职能的安排带来相当的困难"/有限政府0:法治化约束下的/有效政府0改革前,中国的政府行政管理是/全能政府0模式,国家与社会之间不存在界分,国家几乎完全吞没了社会的自主领域,国家权力可以根据需要侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面"º市场取向的改革以来,全能政府模式开始解体"随着政府权力的法律设定和政府职能的渐次转换,政府的行政管理已不再是传统意义上的全能政府模式"但是,在改革推进过程中,行政权力不规范的运行在很多方面依然还有全能政府的痕迹,或者说行政权以另一种不同的形式实现新的扩张"法治化下的政府是有限政府,只有在有限政府下才有可能实现真正的依法行政"在政府行政权力的设定上,权力不是无限的,而是有边界的,必须受到法律的限制,受到相对人的限制,受到其他权力的限制"政府的行政权力来源于和归属于See:FrederiekMosher,D翻oemc夕andth,P/blicSe门ice,Znded二NewYork:oxfordUniversityPress,1981.邹说:5二十世纪中国政治:从宏观历史与微观运行角度看6,香港:牛津大学出版社,1994年,第223页" 转型中的中国公共管理:政策!价值整合与悖论人民"借用财产权的概念,政府只是行政权的载体,其所拥有的行政权应当只是一种/使用权0"立法(法律)高于行政是权力有限原则的最重要内容,在现代行政法那里,/无法律就无行政0"但在转型期,常见的现象却是行政机关在无法律授权的情况下给自己设定和增加权力,比如很多作为一项政策的行政许可和审批制度就很不规范,缺少法律依据"/法治0(ruleoffaw)意味着,政府的行政行为!政策必须以法律为依据,它区别于/以法治国0(rulebylaw,即/法制0)下的政府,因为后者是政府以法律为工具来管制企业!市场!社会和公民,政策依然在法律之上,不受法律约束,因此本质上依然是无限政府"有限政府也意味着,政府职能的范围必须界定清楚"改革以来,中国正确处理政府与市场!企业!社会的关系总是处于两难境地,不是政府干预太多,就是市场!企业和社会没有约束"法治化下的有限政府把自己定位于作为不偏不倚的第三方发挥支持市场!企业和社会的作用,这实际上是实现政府职能转变的关键所在"¹也就是说,要使政府真正成为宏观决策者!调控者!裁判员和保障者,而不是企事业组织的经营!管理者,不是具体经济活动的直接参与者,不是微观利益和特殊利益的追逐者"因此,要实现有限政府,就行政权与社会中介组织的权力!公民权利的关系而言,政府必须还权于社会,还权于民,逐步实现行政权力与社会权力!公民权利之间的平衡,实现政府行政管理与服务!政治统治与公民权益保障之间的平衡"必须指出的是,有限政府必须同时是有效政府"有限政府不一定是无效政府,法治化下的有限政府必定是有效政府"有限政府受法治限制的是政府的任意权力,是以完备的法律对政府的自由裁量权和政府政策进行必要的限制"在转型期,中国还缺乏完备的限制政府任意权力的法律,政府的任意权力即使在经过20多年改革的今天,还是太大"比如,对企业的骚扰!摊派!赞助,行政性地对企业进行评比等等,都是不规范的政策和管理行为,都有着政府的自利倾向"行政执法不讲究程序,往往是运动式的和随意性的"这种状况的存在说明市场经济还很不规范"从经验来说,建立有效政府是能否建立一个规范的市场经济的重要因素"比较通行的做法是政府实施/竞争政策0,打破公共部门的垄断,把竞争机制引入到公共部门中来,实行政府服务承诺制等等,从而达到提升政府效率和质量的目的"总之,建立有限政府必须也必然把法治!民主!服务!效率!公平等价值置于重要的位置"/服务政府0:行政权与相对人之间的/服务一受益0关系笼统意义上讲,行政权的行使(政府实施公共政策)既是一种管理,也是一种服¹钱颖一:/政府与法治0,载5参考文选62""3年第12期" 城市治理与公共权力:边界!责任与合法性(复旦公共政策评论第一辑)务,管理就是服务"¹但是,同样是行政权的行使,现代政府行政与传统政府行政有着很大的区别"在计划经济下,政府对社会公共事务和公众生活主要采取管理和控制的方式"在市场经济条件下,随着政府与企业!政府与市场!政府与社会的分离,社会主体多元化和自主化,政府的主要职能是维持社会秩序,保证一个安定的社会生活环境,对经济实行宏观调控,为市场主体提供各种服务"也就是说政府管理更多地倾向服务,其行使权力是一种服务式的管理和调控,而不是传统意义上的管制和控制,因此是服务型的政府"提供服务是现代公共行政的本质所在"服务型政府的核心是:将政府由原来的控制者角色向服务者角色转换"服务型政府意味着,施政目标从由机关和专家决定,转变为由公众来决定;从效率的高低和服务的好坏由政府自我评价为主导的考核,转变为由公众评审为主导的考核;由对特定/功能0!/权威0!/结构0的服从,转变为对/使命0!/顾客0!/成果0的认同;从独断专横的领导向公众参与的领导范式转变"º任何政府都是以提供公共产品!实现和维护公共利益的形象出现的"但只有现代政府在对社会公众提供服务,即以谋求社会成员共同利益为目的时,才进行服务式管理,而以往的政府以纯粹的管制为主要目的"现代政府之所以必然是服务政府,关键在于现代公共行政的发展使得行政主体与行政相对人的地位与关系发生了根本性的变化"行政相对人不再是单纯的被管理者和消极的受保护者,而是作为服务和受益的对象,是行政主体行政活动的积极合作者和公共行政的共同创造者,双方在真正平等的基础上展开交流与沟通,进行正和博弈,实现利益双底"行政职权的行使直接面对特定的相对人"在法治化过程中,行政主体与行政相对人的关系越来越平等,行政不再是行政主体运用行政权对相对人进行单方面的管理和控制,不再以强迫相对人服从来维护秩序为目的,而是充分尊重相对人,注重与相对人进行协商和沟通,以为相对人提供服务为目的"因此,现代行政越来越向服务行政迈进,行政的观念!手段与目的都发生了变化,行政主体与相对人的关系应该由以往的/命令一服从0关系转变为/服务一受益0关系"»在中国,建构新的公民与公共行政的关系,实质上就是要在政府权力与公民权利之间谋求一个均衡点!一种新的平衡状态"这一方面必须扩大公民的权利,使之拥有更多自主活动的空间,增强其制约政府的力量;另一方面要求政府及其工作人O»º王学辉等:5行政权研究6,北京:中国检察出版社,202年,第139页"参见顾丽梅:/信息社会行政发展的新趋势0,载5国家行政学院学报62001年第2期"郭道晖:/法治行政与行政权的发展0,载5现代法学61999年第1期"#46# 一)转型中的中国公共管理:政策!价值整合与悖论员彻底抛弃旧的管理理念,确立为民服务和/由民做主0的观念,并落实到具体的行动中来"在中国的政府管理中,一些地方已开始引进政府服务承诺制,这是一项保障行政服务公开化!民主化和实效化的制度"这也是20世纪90年代以来西方许多国家的以重塑服务型政府为核心的/政府再造0运动的重要内容"推行服务承诺制,标志着将以/诚0!/信0为核心内容的契约方式引入到行政活动中来,是对竞争不充分性政策的一种补救措施,是提高服务质量和服务效能的明智选择"承诺贵在践诺,违诺必究"政府一旦向社会和公众做出服务承诺,就必须兑现,以实际行动向公众表明,政府是一个负责任的政府,守信用的政府,乐于为人民服务的政府"/资任政府0:以贵任制约行政权力公共政策实际上是一种政府信用"它之所以能够调节和规范社会行为,人们之所以信赖政府,依靠政府,一个基本的原因是政府有诺必践,讲求信誉"但是,朝令夕改!法无常规是转型期中国公共管理中的一个经常性现象,以致令不行禁不止,政府的权威性受到损害,联结政府和社会的政策纽带松弛,社会凝聚力遭到破坏"究其原因,是因为在公共政策过程和公共管理中存在着责任缺失状态"依法行政建设所要建构的责任政府是要实现国家从无责任状态向有责任状态的转变"随着现代行政权力的扩张化和复杂化,它与公民权益之间的关系也更加密切,公民权益受行政活动而蒙受的损失或负担的可能性因而也就日益增大"因此,必须确立责任行政的原则来建立责任政府"建立责任政府所赖以支撑的责任行政原则,最为关键的原则是行政活动应当处于责任状态,¹也就是说,责任必须与权力相适应,每一种公共政策和管理行为都与责任相连,根据行为的性质!种类的不同需要确定相应的责任,使政府的每一个成员都必须对自己的行为负责"现代行政法不允许行政主体只实施行政活动而不对自己的行为承担后果"在有限政府下政府的权力是有限的"建立权力制约机制,其目的是为了使权力在正确的轨道上运行,为国家和人民的利益服务,防止和惩治各种各样的权力腐化行为"在中国目前的权力运行过程中,一个很大的弊端是,权力主体的权力和责任相脱节,缺乏有机的联系,责任制度和责任意识在权力运行过程中较为薄弱"一些法律!制度!政策对于权力主体的权力界限缺少明确的规定,对于权力主体承担什么责任以及如何承担责任更缺乏明确的规定"权力与责任的对等是现代法治社会的一个基本特点,也是建构责任政府和权力制约机制的一个基本原则"要使这一原则落到实处,就应该把各种行政权力行使者的责任变成一种制度化!规范化的制约机制,使权力的行使!义务的履行!责任的承担!利益的享受在法律和制度的基¹孙笑侠:5法律对行政的控制:现代行政法的法理解释6,济南:山东人民出版社,1999年,第187页" 城市治理与公共权力:边界!贵任与合法性(盆旦公共政策评论第一辑)础上统一起来"从建立责任政府的角度来说,建立权力制约机制的基本思路应该是:用责任制约权力,建立以责任制约为主的内在约束机制和以监督体系为主的外在约束机制相结合的权力机制"¹从公共政策和公共管理的角度来说,用责任制约权力本质是,在依法设定行政权力时必须充分考虑到相对人的利益"五!政府积能转换必须解决转型期的悖论法治与法制:管理定势的悖论任何社会的公共政策都存在/致命的自负0,À这经常使得政府自觉不自觉地将/法治0理解为/法制0"这是一种管理定势,即制度的建立!政策的制定!法律法规的颁发往往满足于管理者的管理便利,而置被服务者的麻烦甚至利益于不顾"管理定势的悖论在很大程度上是由公共政策难以平衡效率与公正的价值所导致的"从公共性的特质来说,两者的平衡必须以公正为基础和首要价值,效率只能是公正基础上的效率"从公共管理上说,就是要求管理以人为本"从什么都管的无限政府向专心致志于公共事务的管理的有限政府转变,从缺失责任的人治政府向权力与责任对等的法治政府转变,从自上而下的管理政府走向与相对人平等的服务政府转变,这三个转型趋势的本质可以概括为从以管为本走向以人为本"在这一过程中,一些地方政府正在采取一些好的公共政策和管理办法,比如江苏省公布允许非结婚的男女混住的政策,就是比较人道的政策,至少可以比较有效地防止公安机关自由裁量权过大!随意以卖淫缥娟为理由拘留人!处罚人的现象"这可能会给公安机关的执法和管理带来一定的麻烦,但符合法治化行政的需要"收容遣送政策的被取消也是同样的情况"公共政策应该以民生为要,也就是说,便民利民应该成为公共政策的落脚点,而且要符合法治化的要求"然而管理定势在很多政府部门的政策制定和公共管理中还相当普遍地存在着"比如上海市卫生局作出行政决定,在2004年6月底之前,将关闭所有的营业面积不足50平方米的小饭店,或加工场所不足营业面积1/3的餐饮店"»这一政策因为引起了10万多家/小字号0经营业主的普遍质疑,广大市民也担心今后吃早点会很不便利,数以十万¹刘作翔:5迈向民主与法洽的国度6,济南:山东人民出版社,1999年,第30页"À关于公共政策的自负,参见1英IF#A#哈耶克:5致命的自负6,中译本,北京:中国社会科学出版社,2000年"参见2003年9月5日上海5东方早报6的有关报道"这一匆匆作出的行政决定最终又被草草收回成命,既说明公共管理中随惫性的弊端,也说明公共管理中以管理为本倾向的危害性" 转型中的中国公共管理:政策!价位整合与体论计的从业人员的生计更受到很大影响而被取消"¹积极政府与政府扩张:职能转换的悖论目前中国正在进行的政府改革,带有/政府自觉0的成分,目的就是要实现社会转型由政府推动型的向社会自主型的转变,对于政府而言,是要实现由政府自发到政府自觉的转变"这一转变就是要塑造一个积极而有效的政府"社会转型期需要不断提高政府能力,因为这对于促进社会进步具有重要意义"º社会需要一个积极政府的基础,来维护市场秩序!弥补市场失效的需要"产权的保护!合同的事实!适当的监管是约束经济人的必需机制,在这个过程中,政府作为第三者来执行规则,实施公正有效的管理"因此,太弱的政府对于市场经济的发展是不利的"不过另一方面,政府在实施公共政策!推动经济发展的过程中,却存在着不断扩张的可能性"政府扩张表现在政府职能扩张的基础上政府机构和人员的膨胀,也表现在政府公共支出的增长"扩张本身很可能带来政府行政的低效率和非效率,也可能诱导寻租腐败的泛滥,还会引起社会和市场的萎缩"»引起政府扩张有政府主观方面的逐利因素,这是违背公共政策和公共管理的公共性原则的"在走向法治化过程中,主观方面的因素还相对比较容易控制"但是社会转型需要一个积极政府的客观需要,成为政府扩张的客观因素,这一点相对较难察觉和控制"总体上来说社会转型期引起政府扩张的客观因素在于三个方面,即:社会转型使政府的调控难度增大,对外开放要应对外来挑战,民主化进程增生了大量社会需求问题"¼所以,转型期政府职能的转换必然存在一个两难选择:如果需要一个积极政府,有可能会引起政府扩张;而如果要控制政府扩张,则有可能影响政府解决公共问题!实现经济发展的能力"这涉及如何转变政府职能的问题"资源和政府的能力是有限的,社会需求却是无穷的"因此需要明确政府什么应该做和什么不应该做,从而提高政府管理的有效性"我们的观点是,将政府职能集中于其能力范围内的基础性工作有助于提高行政的有效性,防止政府失败"世界银行把政府确保社会经济发展的基础性工这些行业的从业人员,其本身的产生就是社会转型的产物,因为大多数人是下肉人员和农村中的剩余劳动力"由此,公共政策如何应对社会转型的压力,是需要认真对待的"参见唐贤兴:/论政府能力与社会进步0,载5晋阳学刊)l9洲年第6期"发展经济学指出,对于广大的发展中国家而言,政府的行政管理能力是实现其经济发展的一项稀缺资源"参见=美2迈克尔#P#托达罗:5经济发展与第三世界6,中译本,北京:中国经济出版社,1992年"口¼庄垂生!黄大兴:/论政府规棋及其增长0,载5求实62001年第l期"参见庸贤兴:/市场化进程中政府规模的两难困境0,载5改革与战略61996年第2期" 城市治理与公共权力:边界!责任与合法性(复旦公共政策评论第一辑)作规定为以下几项:建立法律基础;保持非扭曲性的政策环境(包括宏观经济的稳定);投资于基本的社会服务与基础设施;保护承受力差的阶层;保护环境"¹这就是说,必须合理界定政府权力的边界,转变政府职能"为此必须处理好政府与市场!政府与企业等方面的关系"民主!民生与公民参与:效率与合法性悖论随着社会主义市场经济和政治民主的发展,公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一"从民主的角度来说,公共政策过程的方方面面都涉及民主政治建设问题,政治文明建设的一个远大目标是要把公共政策真正变成公众的事"但是由于政府自身的缺陷和公共事务的复杂性,致使公共政策并不像人们想象的那样有效"公民参与是提高公共政策质量的重要途径之一,甚至可以说是公共政策的基石"公众参与公共政策的直接动力和现实基础,在于两个方面"一是政府要求公众参与"作为公共政策制定和执行主体的政府,并不是万能的,在实际的管理活动经常由于自利!信息完备性!知识不足等原因而产生政府失效"因此,需要在政府与社会之间进行合作!协商,建立平等的伙伴关系,形成一个政民互动的合作网络"二是民主政治建设的需要"公共政策的整个运行过程要以公众或公民为基础,因为政策的需求信息来自于社会民众,政策的执行需要施政者与政策客体之间的合作"政策制定者只有在充分考虑政策相对人的态度!利益得失情况下,才能够制定出最符合社会需要的!能为公众所接受的政策"然而公众参与公共政策有可能产生一个悖论,即公众参与既有可能保证公共政策公平性和可行性,提高政策制定的质量和执行的效率,从而提高政府公共管理的合法性;同时公众参与也可能带来只求眼前利益的急功近利倾向,忽视社会全局的利益,而且还存在着效率低和成本高的问题"在这里,效率与民主!权威和合法性比较难以达成平衡"解决公共政策中的公民参与的悖论,需要通过合理的制度安排来实现效率与合法性之间的平衡"这方面刚刚开启的公共政策中的公众听证制度是一个有益的探索"º一些地方正式通过某些规范性的政策文件,规定公民有权主动要求对某些规范性文件(红头文件)进行审查"比如河南省十届人大常委会第五次会议第二次大会审议通过了5河南省人民代表大会常务委员会规范性文¹世界银行1997年世界发展报告:5变革世界中的政府6,中译本,北京:中国财政经济出版社.1997年,第4页"º关于这一制度的有关调查和研究,参见彭宗超!薛溯:/政策制定中的公众参与:以中国价格决策听证制度为例0,载5国家行政学院学报6200年第5期" 转型中的中国公共管理:政策!价值整合与俘论件备案办法6,赋予了公民审查公共政策的权利"¹公共管理和公共政策事关群众的实际生活,群众是相对人,因此群众有权知道其制定是否合法,其实施是否对自己有利"公众参与是现代政府合法性的一个前提"任何公共政策都不能拒绝审查,这是行政与监督的要义,更是权利与民主的要义"现在公民对政府的期望已经变得越来越明确,公共政策必须进一步走向民主化!公开化和保障公民权利,否则公民得不到所需要的公共服务"¹参见5郑州晚报62""3年9月28日的相关报道"