论公共政策解读中的冲突与整合

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1、论公共政策解读中的冲突与整合：决策者的有限理性和公共政策的权变性为政策解读留下了空间。公共政策解读大体可以分为决策者的工具性解读、执行者的程序性解读、专家的理论性解读和目标群体的损益性解读等方面，而解读主体利益及其解读能力的差异、政治系统的封闭性、政策漏洞以及地方主义的存在，又导致了公共政策解读上的冲突，一定程度上损害了公共政策的目标。因此，应该通过增强政府透明度、强化参与决策、加强政策宣传、减少政策漏洞、加强政策监控等措施，最终减少政策解读恶性冲突发生的机会。　　关键词：公共政策；解读；冲突；整合　　[]D630.1　[]A　[]1671-

2、7287(2011)03-0036-06　　　　公共政策是政治系统对全社会的价值做有权威性的分配。从戴维·伊斯顿给出的关于公共政策本质的界定中可以看出，对于公共政策来说，其效用可以服务于政治和社会两个系统，而两个系统又是非常宽泛的，各自包含许多方面。由于公共政策的价值分配性，每个方面都想弄清楚公共政策对自身的效用问题，而他们对公共政策的这种解读也就往往从个人的效用出发，从而导致同一政策产生不同的甚至是相互冲突的解读。　　　　一、公共政策解读的层面　　　　公共政策解读是指某项公共政策的相关主体对这项政策的认知或理解。对公共政策来说，要想付诸实施

3、，必须先由相关主体进行解读，没有公共政策的解读，就不可能有公共政策的实施。　　　　1、公共政策的解读空间　　之所以存在不同主体的公共政策解读，是因为任何政策都有可解读的空间和必要。　　①公共政策的解读空间。只有在解读空间存在的情况下，政策解读才能进行。一般来说，在政策过程中，决策者的有限理性和公共政策的权变性两个方面的要素为政策解读提供了空间。　　当一项政策被制定出来，其内容从形式上丢掉了人格，具有了不以个人意志为转移的客观性，公共政策对每个方面效用的分配似乎已经盖棺定论。但是，正如罗伯特·西蒙所言，人的理性总是有限的，决策者不可能获得决策所

4、需要的全部信息，不可能整合出全社会一致的价值偏好，不可能设计出解决问题的全部方案，不可能对每个方案都进行全面细致的评估和比较。因此，也就不可能设计出完美的方案，而仅仅设计出“令人满意的方案”。决策者不是完美理性人，只能在部分信息的基础上进行决策，无法对每个相关主体的利益得失都进行明确详细的规定，这就意味着每一主体对于其在一项政策中的利益得失的认识可能会存在差别，这就为公共政策的不同解读提供了可能。　　权变观点强调的是组织的多变量性，公共政策作为特定组织——政府进行治理的工具，强调政策环境的多变量性。对于公共政策来说，其在制定阶段面临特定的外部

5、环境，但等公共政策制定出来并实施的时候，环境可能已经发生了变化。因此，决策者为了保持政策的效力，有必要针对将来可能的各种情况作出一系列规定。但是，将来的情况往往难以准确的预测，决策者一般很难对将来的各种情况作出详细的说明或规定，只能作出一些相对“宽泛”的规定。这样，政策规定存在多种可能的情况，相关主体可根据不同情况进行细化。因此，公共政策的权变性也为政策解读提供了空间。　　②公共政策解读的必要性。公共政策的信息性以及相关政策主体与目标群体的“经济理性”为公共政策解读提供了必要。　　公共政策是政治系统不断地从外部信息资源中汲取信息，并对信息进行

6、加工处理和整合，最后形成公共政策并输出的过程。从形式上看，公共政策是一种信息符号，它在制定阶段如果不被决策者理解、执行阶段不被执行者和目标群体理解，那么政策过程就难以运行，因此，要想使政策过程正常地运行，就必须对公共政策进行解读。　　现代社会中，特定公共政策的相关主体和目标群体作为“经济人”，往往追求自身利益最大化，但公共政策作为他们维护和实现自身利益的一种工具，并不是自动维护和实现他们利益的机器，而是需要相关主体和目标群体主动使用这种工具，显然，对这种工具的熟悉程度很大程度上决定了他们使用这种工具的熟练程度，进一步的结论就是，对政策越熟悉，

7、运用它维护和实现自身利益就越有利，因此，相关政策主体和目标群体为了实现自身的“经济理性”，也有必要去对政策进行解读。　　　　2、公共政策解读的层次　　差：决策者的有限理性和公共政策的权变性为政策解读留下了空间。公共政策解读大体可以分为决策者的工具性解读、执行者的程序性解读、专家的理论性解读和目标群体的损益性解读等方面，而解读主体利益及其解读能力的差异、政治系统的封闭性、政策漏洞以及地方主义的存在，又导致了公共政策解读上的冲突，一定程度上损害了公共政策的目标。因此，应该通过增强政府透明度、强化参与决策、加强政策宣传、减少政策漏洞、加强政策监控等

8、措施，最终减少政策解读恶性冲突发生的机会。　　关键词：公共政策；解读；冲突；整合　　[]D630.1　[]A　[]1671-7287(2011)03-0036-06