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1、论纠纷解决视野下信访制度的现代转型2010年11月第30卷第6期河北学刊HebeiAcademicJoumalNOV.,2010V01.3ONo.6论纠纷解决视野下信访制度的现代转型陈奎,梁平(华北电力大学法政系,河北保定071003)[摘要]信访制度由民主参与方式向多元功能的演进,是适应社会转型的正当功能扩容,但是信访制度的实践却使其处于去留两难的尴尬境地.民众高涨的上访热情以及执政者对信访的强烈渲染使信访承受了不可承受之重,信访不再是化解民怨的地方,反倒是民怨产生和国家权威削弱之处.在此情境下,
2、信访制度变革一直是各界关注的焦点,亦由此产生了诸多具有借鉴意义的建构措施.笔者认为,单纯政治话语中的信访强化会消解国家权威,而信访回归民意上通下达之本意则难以适应当代中国社会转型的现状,将信访制度纳入纠纷解决系统进行制度设计应是当前信访困境化解可选择之进路.[关键词】纠纷解决;信访制度;现代转型[作者简介】陈奎(1979L_一),男,湖北省十堰市人,华北电力大学法政系讲师,武汉大学法学院在读硕士生,主攻司法制度.梁平(1968一),女,河北省秦皇岛市人,华北电力大学法政系教授,中国人民大学多元化纠纷
3、解决机制研究中心特聘研究员.主要从事司法制度研究.[中图分类号]1)632.8[文献标识码]A[文章编号]1003—7071(2010)06—0125—05[收稿日期]2010—05—12广义上的信访是指群众向党,政,司法,人大,政协,人民团体,新闻媒体等机构以各种方式反映情况,提出建议,批评或提出要求的活动;狭义上的信访则专指群众向各级政府机关及其工作部门提出建议,批评,要求等,即行政信访…'咖'.本文取其广义.迄今为止,新中国信访制度经历了"大众动员型信访一拨乱反正型信访—一安定团结型信访"三个
4、阶段,其功能亦成功实现了由传统的民主参与方式向现代纠纷化解辅助功能的转型,此种转型与当代中国的社会变革高度契合.但是,囿于中国现行纠纷解决机制渠道不畅,导致信访制度承载着社会变革及社会稳定维护的重任,严重的功能错位致使信访制度承受了太多的社会责任.诸多纠纷或者在司法程序中转了一圈后又回到信访中,或者直接汇人信访大潮.信访救济的特点决定了它实质上无力应付大量复杂的纠纷,但一小部分通过信访偶然得到解决的纠纷却会产生示范效应,并将信访救济的功能无限放大,使得人们更加迷恋和寄希望于信访救济,而怠于寻求其他纠
5、纷解决手段,由此使得信访制度与其他纠纷解决机制之间的关系陷入了恶性循环的困局.信访制度运行的结果是,民意只传达而无法落实,虽为维稳制度却诱发不稳定因素,强化权威的设想滑向反面而且渐行渐远.演进历程与现实效果交加,信访制度犹如"鸡肋",期望值居高不下,但运行则困难重重.基于上述分析,笔者认为,信访制度的实践窘境并非信访制度功能转型之困,而是源于信访制度功能之未厘清.因此,片面追求维稳目标而强化信访,抑或回归信访传递民意之本源,在现实条件下均非良策,故将信访制度纳入纠纷解决系统中或应为可选之策.一,信访
6、制度的现实困境信访制度在民意收集,民怨发泄和政治动员层面曾发挥过巨大作用,但在新的历史条件下,面对法治现代化的困境,信访之门的开启未能解开法治之困局,相反,却使自身成为"法庭之外另一个仍不具有最终权威的裁判机构".(一)信访制度片面强调维稳功能导致功能异化鉴于中国的政法传统,在信访制度中,党,政,法三种权力得以共存共栖,信访活动成为渗透在法律运行和政策贯彻全过程中的一种伴随现象….在中国,信访制度作为一种矛盾化解机制,或多或少都会受到政治和权力的影响与制约.因此,信访的政治属性是不可忽略的考量,但是
7、,过于单纯强调其维稳功能则与现实需求相去甚远.事实上,就1980年代之后信访本文为2009年度河北省哲学社会科学基金项目《和谐河北与多元纠纷解决机制之构建——现实需求与制度建构的互恰》(HBO9BFX014),并受华北电力大学中央高校基本科研业务费专项资金资助.125河北学刊2010?6人反映的问题及其提出的请求来看,政策性,政治性的问题越来越少,而法律类,权益类的问题则越来越多.民众对信访的求助在于寻求权益救济,而非提出某种政治诉求.单纯的政治推动方式极易导致运动化和形式化的表象.部分基层部门对信
8、访的积极回应是出于对上级决策的服从而非认同,缺乏对信访价值和功能的全面理解,容易在实践中出现盲目性和失误,并将其引向对自身利益有利,而未必是对民众有利的方向.现有信访案件的考核机制也使各级政府承受着巨大压力,如果地方政府把和谐社会与综合治理的效果作为一种政绩而急功近利地追求,有时会产生掩盖矛盾的动机,甚至导致对基层群众纠纷解决选择权及诉权的压制.(二)信访制度解纷功能的不足导致其作用有限严格说,信访制度并不是一种特定的纠纷解决程序.从政治学的角度讲,信访是公民进行政治
