依法行政与执法公信力上

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1、依法行政与执法公信力（上）胡锦光中国人民大学法学院副院长各位好，非常高兴今天有这个机会来谈一谈对依法行政和执法公信力的一些理解。政府机关作为一个公共管理机关，应当具有公信力，那如何才具有公信力？归根结底就是依法办事。所以今天重点来讲一下，我们政府如何来依法行政。引言关于我们政府要通过依法行政来建设法治政府，应该说中央高度重视，在2004年国务院就通过了一个《全面推进依法行政实施纲要》，在纲要里边要求在十年之内要建设法治政府，也就是按照原来的时间表，应该到2014年我们国家就要建成法治政府。但是由于法治政府建设的任务十分艰巨，所以在2

2、010年的时候，国务院又通过了《关于加强法治政府建设的意见》，把这个时间表又往后推到2020年。今年是2016年，到2020年还有四年的时间，我们国家要建成法治政府，这个任务应该说依然非常艰巨。四中全会决定，大家都学习了，这个《决定》里边讲到，“要依法治国、依法执政、依法行政共同推进；法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在讲这个具体内容之前，我想简单地讲一下为什么要依法行政？我想它主要的中国社会背景有这样几条。（一）法治优于人治第一点就是人治和法治比较起来，法治要优于人治，所以国家才确定我们要建设法治国家，要实行法治。据学者统计

3、，我们国家有80%的法律是来规范行政管理，也就是说，依法行政如果做好了、做到了，依法治国的主要方面就做到了。所以依法行政、法治政府能不能实现，关系到法治国家依法治国能不能做到的主要方面。（二）“有法可依”问题的解决第二个背景，依法行政的一个基本前提就是要做到有法可依，而这个基本前提在今天基本上都解决了。吴邦国委员长就已经向世界上宣布，“具有中国特色的社会主义法治体系已经形成”，有法可依问题已经解决，下一步它的重点就是要有法必依、执法必严、违法必究，所以依法行政是在有法可依这个基本前提具备的情况下必然的一个要求。（三）中国社会的发展我

4、想第三个背景就是中国社会的发展。改革开放以来，中国社会取得了伟大的进步，中国社会发生了翻天覆地的变化。这个变化我认为针对我们行政机关来说，主要有三个方面。第一个方面，就是政府的权力在缩小。计划经济体制下，政府的权力可以说无所不能，是个全能政府、无限政府，改革开放使我们最终实行了市场经济。我们经常听到一句话说“市场的归市场，政府的归政府”，这句话告诉我们，对社会事务政府不能包办一切，政府的权力要缩小，这是第一个变化。第二个变化，相应的个人、社会和企业的权利在逐渐扩大。这就要求政府的权力和个人、社会、企业的权利之间要有一个明确的界线，这

5、个界限当然只能由法律来划，各方都要严格遵守这条界线。第三个变化，我们的国家权力可以分成三部分，立法、行政、司法，改革开放的过程中的一个重要的一个变化，就是我们的立法权越来越重要，司法机关的地位越来越提高，行政机关跟计划经济体制相比较，它的权力在国家权力内部在缩小。要依法行政，而这个法律是由立法机关制定的，不是行政机关自己制定的；另外，行政机关的行为要受到法院的审查，通过审查法院来对它进行监督。改革开放以来，中国社会的发展变化对行政机关依法行政提出了更高的要求，这是我们讲的第三个背景。（四）依法行政文件的发布第四个背景，就是中央对行政

6、机关依法行政高度重视，发布了很多文件。我们在前面已经念了两个文件，另外根据中央的判断，我们能不能做到依法行政？能不能建设法治政府？关键是在基层，所以中央专门在2008年制定了一个《关于加强市县行政机关依法行政的决定》，这个《决定》里边对我们市县行政机关如何依法行政，提出了一些具体的要求。（五）“民告官”诉讼政府要依法行政，我想第五个背景那就是“民告官”的诉讼。我们知道在中国历史上是民不可告官，那我们国家最早允许“民告官”是1982年开始，1982年通过了《民事诉讼法试行》，这里边第三条第二款规定，“人民法院审理行政案件适用本法”，所

7、以从1982年开始，就在制度上允许民告官。当然大规模的民告官案件是伴随着1989年4月4日《中华人民共和国行政诉讼法》通过以后，这部法律是在1990年10月1日开始实行，也就是说我们国家大规模的民告官的诉讼是从1990年10月1日开始的。这部法律实行了多年，后来在2014年11月份，国家对这部法律又做了修改，这个修改有以下一些对行政机关来说影响重大的部分。一个就是要求在民告官诉讼当中，我们行政机关不得干预阻碍人民法院受理行政案件，另外民告官诉讼行政机关的负责人必须要出庭应诉。那么行政机关如果拒绝履行法院的判决，对直接责任人轻者拘留，

8、重者可以判刑。在民告官诉讼当中，行政机关的负责人要亲自出庭，那么负责人指的是谁？什么范围？按照原来草案的这个意思，这个负责人就是“一把手”。每一个民告官的案件，一把手都必须亲自到庭。后来考虑到有的行政机关案件比较多，如果每一个案件“一