依法行政与执法公信力中

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1、依法行政与执法公信力（中）胡锦光中国人民大学法学院副院长二、合法行政依法行政建设法治政府的第二点，就是要合法行政。我们政府在做出任何一个行为的时候必须要合法，那么怎么做才是合法的？有以下一些要求。（一）主体合法第一，主体合法。也就是说，有资格的主体做出一个行为，才能保证这个行为是合法的，没有权力做出这个行为，而做出了这个行为，那么这个行为在法律上是无效的。什么样的主体才能做出什么行为呢？这个问题有一定的复杂性，因为在我们国家实践中，有很多行政组织，它们的性质、类型、权力来源都很不一样，那么它们的法律地位也

2、不一样，下面我就对每一类这类组织来做个分析。1、一般行政机关第一类，就叫一般行政机关。所谓一般行政机关，就是它是根据《组织法》设立，它的权力的一部分是来自于《组织法》的授予。我们知道我们行政机关的权力，它的来源主要两部分，第一部分就是由《组织法》授予的，另外一部分就是由单行的法律法规规章授予的。我们这里讲的一般行政机关，它的权力有一部分是《组织法》授予的。那我们国家目前主要有两个《组织法》，一个是《国务院组织法》，一个是《地方组织法》。这两个《组织法》里所规定要设立的行政机关，那就是一般行政机关。从实践当

3、中来看，这一类行政机关在我们国家主要有九个层级，最高的是国务院，然后是国务院各部门、省级人民政府、省级人民政府的厅局、较大的市人民政府、较大的市人民政府的部门、县级人民政府、县级人民政府的部门、乡镇人民政府，一共有九个层级。那么这个九个层级的一般行政机关，在法律上有什么样的特征呢？第一，任何情况下都能够以自己的名义来行使权力；第二，任何情况下都要由自己到法院去承担责任。这是我们讲的第一种情况。2、一般行政机关的内设机构第二类，就是我们刚才讲的一般行政机关里边的内设机构。比如说工商局，它就是个一般行政机关，

4、工商局里边的科就属于内设机构。这个内设机构在法律上是一个什么地位？换句话说，它能不能以自己的名义来做出决定？要区分为两种情况。一种情况就是如果没有法律法规规章直接授权给这个内设机构的话，那么这个内设机构在法律上就没有独立的地位，无论它以谁的名义做出决定，它的行为最终的后果要由它所在的机关来承担。换句话说，工商局里边的某个科以自己的名义做了个决定，那么这个决定视为工商局的决定，最终到法院去打官司、做被告的是工商局，而不是工商局的这个科。这是内设机构的一种情况。内设机构的另外一种法律地位，就是法律法规规章当中

5、，直接明确地授予内设机构权力。在这种情况下，内设机构在授权的范围内能够以自己的名义行使权力，也由自己到法院去当被告。那么这种情况在我们国家实践中，比如《商标法》规定。国家工商总局可以去设立商标评审委员会，商标评审委员会是设在国家工商总局里边的一个内设机构，但是《商标法》里明确地去授权，商标评审委员会有一定的权力。那么商标评审委员会在行使这些权力的时候，就是以自己的名义行使，到法院当被告也是它自己。而不能认为商标评审委员会设立在国家工商总局内部，打官司要由国家工商总局去当被告。再比如《专利法》的规定。根据《

6、专利法》的规定，国家专利局内部设立一个专利复审委员会，这个专利复审委员会是设立在国家专利局内部的一个机构。但是《专利法》专门授予专利复审委员会一定的权力，专利复审委员会的这个权力是直接来自于《专利法》的授予，所以专利复审委员会在行使这个权力的时候，是以自己的名义行使的，到法院去当被告，也以自己的名义去当被告。再比如《消防法》。消防局、消防处、消防科是设在公安机关内部，但是《消防法》明确规定，这些消防机关有一定的权力。所以消防局、消防处、消防科在行使权力的时候，就可以以自己的名义做出决定，也由自己去充当被告

7、。这是我们讲的第二种情况，就是一般行政机关的内设机构。3、综合执法机关我们再看第三种情况，是大家比较熟悉的综合执法机关。综合执法顾名思义，就是能够一个机关行使几个机关的权力，那么这种属于综合执法。综合执法机关的名称非常复杂，有叫什么办公室，有叫什么执法队等，影响力最大的就是城管。综合执法这些机关在法律上是一个什么地位？综合执法有利有弊，有利的地方就是一个机关行使几个机关的权力，执法力度大；另外一个就是公务员队伍可以减少，减轻纳税人的负担。它不利的地方就在于，综合执法机关地位不明确，人数也不多，发生了纠纷到

8、法院提起诉讼，老百姓有的时候找不到被告。所以法律上基于这种情况，对综合执法采用的态度，就是先肯定后限制，就是允许综合执法存在，但是对综合执法机关做出限制。在所有的综合执法机关当中，只有两类综合执法机关在法律上具有独立的地位。一类就是国务院直接设立的综合执法机关，第二类就是国务院授权的省级人民政府成立的综合执法机关。这两类综合执法机关在法律上有地位，所谓的有地位就是能够以自己的名义做出决定，也由自己来承担法律责任。除此以外的所有