三农决策要参

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1、“三农”决策要参2013年第35期（总第35期）2013年11月29日我国宅基地使用权制度的变迁与现状*内容摘要：宅基地制度是我国农村制度的重要组成部分。本文指出，我国现行宅基地使用权制度的主要内容是“集体所有，村民使用；一户一宅，限制面积；福利分配，长期使用；限制权能，无偿收回”，这一制度安排体现了维护土地公有制、保障农民居住权和严格保护耕地的鲜明价值取向。但随着工业化、城镇化的发展，我国现行宅基地使用权制度在实施中也面临诸多挑战和问题:一是现有规定未得到严格执行。即宅基地使用缺乏科学民主的依据和程序,一户多宅、面积超标，小产权房现象严重，宅基地闲置问题普遍。

2、二是近年来一些地方未依法获得授权突破法律规定,这突出体现在宅基地使用权流转方面。关键词：宅基地使用权制度变迁*本文为清华大学中国农村研究院2012年重大课题子课题“完善农村承包土地和农村宅基地法律法规和政策研究”（编号：CIRS2012-3-1）的部分研究成果。-1-按照路径依赖原理，任何一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响以后的制度选择。宅基地使用权制度也是如此，改革和完善的选择也不得不受到此前和现有制度安排的影响。因此，对其制度变迁首先作一考察是必要的。一、宅基地使用权制度的变迁宅基地使用权制度是中华人民共和国成立后建立起来的，但其

3、形成远早于农村土地承包经营权制度。总的来看，宅基地使用权制度的变迁可以概括为以下几点。（一）从权利内容看，由农民私人所有演变为集体所有、农户使用在中华人民共和国成立后相当长时期，农村宅基地都是归农民个人所有的。1947年《中国土地法大纲》、1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》和1950年《土地改革法》、1954年宪法均确立了农民对分配到的土地和房屋的所有权人地位，并要求①在“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证”。在农业合作化推行后，尽管1956年6月发布的《高级农业生产合作社示范章程》要求社员入社必须把私有的土地转为合作社集体所有，但②同时也明确“社

4、员原有的坟地和房屋地基不必入社”。随着人民公社化运动的发展，1962年《农村人民公社工作条①《中华人民共和国土地改革法》第三十条。②《高级农业生产合作社示范章程》第十三、十六条。-2-例修正草案》（人民公社“六十条”）首次明确包括宅基地在内的生产队范围内的土地，都归生产队所有，从而取消了农民对宅基地的个人所有权。这一规定在实践中引起了群众不安，一些地方发生了乱砍宅基地内树木等问题，为此，1963年3月20日，中共中央发出《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，要求各省、市、自治区党委对社员宅基地的政策作一些补充规定，向群众公开宣布，以便消除群众的怀疑误

5、会，安定人心，并转发了国务院农林办公室整理的《关于社员宅基地问题》的材料，供各地参考。在该材料中，对上海、河北等省市区党委的补充规定作了归纳，除重申“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有”外，还补充了两点：一是宅基地仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。二是宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有。该《通知》构建起了宅基地集体所有、农户使用的初步框架。改革开放之初，随着农村联产承包责任制的推行和农村经济形势的好转，农村建房出现了建国以来少有的兴旺景象，但也出现了

6、“农村建房和兴办社队企业乱占滥用耕地的现象相当严重”的问题，为此，1981年国务院下发《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，强调“必须重申，农村社队的土地都归集体所有”。在改革开放后加强社会主义民主法制建设的大背景下，对-3-宅基地集体所有的确认也逐步上升到法律层面。1982年宪法以国家根本法的形式明确，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1986年6月颁布的《中华人民共和国土地管理法》也作了相同规定。在重申宅基地归集体所有的同时，国家也加大了对宅基地使用权人的保护力度。2007年3

7、月颁布的《中华人民共和国物权法》将宅基地使用权明确为用益物权，专设一章（第十三章）对宅基地使用权作了原则性规定，规定宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。按照民法理论，用益物权是非所有人对所有人的物在法律规定的限度内独立支配的排他性权利，在很大程度上是对所有权的限制。从这一角度看，将宅基地使用权明确为用益物权，是我国宅基地使用权制度的一次重大飞跃。（二）从权利主体看，由城乡居民限缩为农村村民“宅基地”的称谓最初并不限于农村，建国初期，城市房产所使用的土地也属“宅基地”范畴，如1956年1月18日中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有

8、房产基本情况及进行社会主