地方政府债务扩张与银行信贷风险

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1、地方政府债务扩张与银行信贷风险摘要：国际金融危机后实施的“金融救市”政策是导致地方政府债务迅速扩张的外部因素，地方政府债务的迅速扩张又反过来加剧了银行的信贷风险，为金融体系的不稳定性埋下隐患。实证研究发现，金融危机后实施的救市政策构成了商业银行“对政府债权”的显著差异与结构突变；商业银行“对政府债权”对银行的不良贷款率和存贷比显著正相关。关键词：地方政府；债务扩张；信贷风险一、引言2008年底国际金融危机爆发以来，受国家实施的宏观经济政策的影响，我国的地方政府通过成立各种类型的投融资平台实现了地方政府债务的迅速扩张。中国银

2、监会的数据显示，到2009年末全国地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。与此同时，我国商业银行信贷资金投放也出现了大规模扩张之势。中国人民银行的年度公报显示，2009年新增人民币贷款9.8万亿，创造了历史上的天量。投融资平台巨大的融资规模与商业银行巨额的信贷规模均引起了国内外学术界和实务界的高度关注。尤其是由此带来的现实与潜在风险更是引起了社会各届的争论。这一轮地方政府债务的扩张与银行信贷规模的膨胀与以往的历史有很大不同，主要体现在时期短、规模大，而且主要暴露于地方政府成立不久的投融资平台上，问题相

3、对比较集中。因此研究二者间关系，发现风险成因并找到化解途径具有十分重要的意义。目前关于投融资平台引起的银行信贷风险问题成因的研究，主要有两个层面的研究视角：一是基于地方政府财政体制的宏观层面视角。1994年的分税制改革极大地改变了中央政府和地方政府财政收入能力之间的对比，而支出责任之间的划分并未做出相应的调整（平新乔，2006）[1]。在这一背景下，地方政府拉动经济增长必然带来巨大的资金缺口（陈柳钦，2010）[2]。劳伦·勃兰特、托马斯·罗斯基的研究数据显示，资金缺口的存在导致融资成为了地方政府的必然选择[3]。于是在财

4、政压力和地方竞争制度框架下，地方政府通过拥有投融资平台这一新的竞争工具变相拥有货币发行权，从而影响了宏观经济的稳定（祝志勇、高扬志，2010）[4]。秦海林（2010）[5]将此定义为财政风险金融化。二是基于投融资平台公司治理的微观层面视角。就政府层面而言，投资、融资、决策、管理等功能分散在地方政府各个行政部门。既造成了基础设施和公用事业等方面科学决策缺乏制度保障，又因为“投管分离”造成了超前发展、过度负债和风险失控的局面（梁邦海等，2010）[6]。单就投融资平台而言，地方政府既是投融资平台公司的最大出资人，又是平台投融

5、资决策者，还是投资项目经营者，由此导致的投融资平台公司内部治理结构的不完善是地方政府债务风险的主要原因（马海涛、秦强，2010）[7]。对此，胡援成、张文君（2010）[8]首次将“流程再造”引入到投融资平台的改革上，提出了一套“意识重塑——组织重构——绩效评价”的渐进性路径选择体系，以实现投融资平台的功能完善与风险控制的有效统一。总的来说，这些研究成果对地方政府的债务形成机理的分析透彻，但是对于在债务风险形成过程中，银行等金融机构所扮演的角色以及产生的影响却所论不多。对此本文力求在这一方面进行更进一步的探索与补充。另外，

6、由于地方政府债务数据的不透明与难以获得，这方面的研究多以定性为主。因此，本文转变视角，通过金融机构公布的银行“对政府债权”反推出地方政府债务的规模，使得实证研究更科学，这也是本文的创新之一。7二、假设提出本文主要论证的是两个方面的内容：一是分析地方政府债务短期内迅速扩张的主要决定因素，即“因”的问题。二是分析地方政府债务短期内迅速扩张给银行信贷风险的影响程度，即“果”的问题。基于此，本文提出两个方面的理论假设。假设1：金融危机后实施的“金融救市”政策是导致地方政府债务迅速扩张的外部因素在本地公众、上级政府与地方政府的双重委

7、托代理关系中,作为最终委托人的地方公众并没有权利选择代理人和代理合约。这种对标准委托代理关系的偏离导致了作为代理人的地方政府，追求的是自身利益最大化而非公众利益最大化,从而推动了地方债务的扩张（唐云锋，2006）[9]。这就是地方政府实现债务扩张的内部驱动因素。除此之外，地方政府债务扩张还受到外部环境的影响，主要包括约束条件弱化、激励条件强化两个方面。后者是我们重点考察的对象。首先，外部约束条件弱化。一方面，对地方政府的约束弱化。虽然我国的《预算法》规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务

8、院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，现实中地方政府仍然可以通过城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的投融资平台公司进行举债。因此，地方政府可以通过各种手段“变通”而进行债务扩张。另一方面，对地方官员的约束同样也被弱化。在我国这样一个单一制国家里，地方政府作为中央