影子银行、地方政府债务与预算会计改革

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1、影子银行、地方政府债务与预算会计改革【摘要】地方政府债务因4万亿元刺激计划而迅速膨胀，影子银行近年又给地方政府债务的扩张提供了渠道，使得地方财政风险剧增。本文认为，在地方政府债务日益加重的情况下，改革政府会计，已成为有效防范地方政府债务风险的举措。【关键词】影子银行地方政府债务政府会计一、影子银行：地方政府债务扩张的风险助推器“影子银行”是次贷危机爆发后一个重要的金融学概念，它是通过银行贷款证券化进行信用无限扩张的一种方式，其核心是把传统的银行信贷关系演变为隐藏在证券化中的信贷关系。总体上，只要涉及借贷关系和银行表外

2、交易的业务，均可认定为影子银行的存在。发端于20世纪70年代末的中国地方政府性债务，因2008年4万亿元刺激计划而迅速膨胀。在地方政府债务的扩张过程中，地方政府利用自身主导下的融资机构聚集银行贷款，用于地方政府的融资项目，使大量的银行资金在极短的时间内流入地方政府各种融资平台。近年来，由于受信贷政策紧缩控制的影响，地方政府纷纷转向银行表外融资方式，大量资金通过信托计划、基金、融资租赁等渠道变相地流向地方融资平台，由此导致影子银行在地方政府债务扩张的主要表现形式包括：城投债、基建信托、平台贷款等。据不完全统计，2012

3、年全国城投债8800亿元，信托资金7551亿元，至少超过1.6万亿元地方政府融资以“影子银行”为渠道。影子银行在助力地方政府债务扩张中，将加剧地方政府债务的潜在风险。表现在以下几点：①地方政府债务投资效率普遍不高，社会资源配置效果不佳，降低了经济发展质量。如在公路上投资上的建设项目建成极可能被淘汰，给财政增加了沉重的负担。②债务约束软化且恶化社会信用环境。地方政府债务展期、拖欠会严重损害政府公信力，无法按期清偿还会动摇投资与消费信心，使得政府性投资项目后续建设受阻。③规模化的地方政府债务积累了庞大的金融风险。影子银行

4、的存在，导致地方政府债务最终必然转移至金融机构，将导致系统性金融风险累积。④地方政府债务积患沉重，债务期限错配、以债养债、偿债能力较弱等问题一直存在，问题逐渐长期化，将成为影响经济运行的最大不稳定因素，并诱发中央政府层面对宏观经济走向的不良判断及决策措施。二、地方政府债务风险：政府会计改革的重要因素1.财政透明度低，地方政府债务规模不明确。我国财政预决算管理程序中，只限于披露直接显性负债信息，且历年财政预决算报告也只反映政府主体期间内部分债务收支情况，未反映债务余额情况，揭示出的债务信息缺乏延续性，因此社会各界对于地

5、方政府债务的具体规模更是无从得知。目前对于地方政府债务规模最权威的数据披露基本均以2011年7月审计署公布的《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果公告》为基础，公告显示2010年末地方政府债务余额为10.7万亿元。在经历2011～2012年政府债务消化和结构调整后，地方政府债务规模及变化趋势则又成为一个相对模糊的数据信息。2.缺乏对政府债务完整确认的会计基础。我国以收付实现制为基础的财政总预算会计无法准确记录和反映政府的负债信息，使得债务负担率失真，甚至导致部分地方基层政府在负债实际超过当地生产总值的情况下

6、依然继续举债，因而缺乏对政府负债义务的计量基础，实质上掩盖了政府财政可持续性能力较表内弱的事实。欧洲部分主权债务国家在金融危机后，都充分认识到传统收付实现制的严重不足：收付式会计基础下，无法全面反映财政财务状况、运营情况，不足以提供财政长期可持续性的信息，权责发生制虽不一定能全面解决债务危机，但能真实全面地反映政府的负债、义务情况。3.无法提供债务资金投资项目主体的成本费用。《预算法》明确规定地方政府不允许自行发债，除上海市、浙江省等试点地区外，由于举债权的受限，获得的中央转移支付有限，财政收支缺口扩大使得地方政府只

7、能通过投融资平台等举借债务，由此也导致地方政府债务规模不断膨胀。在投资项目的核算上，财政预算会计只能反映当期的项目收支，而由于负债不在表内反映，使得项目的资金与项目收支相脱离，无法将债务资金的使用进行单独的收入成本匹配，不利于真实反映投资项目本身的成本收益信息。因而，各级政府在对投资项目进行评判时，不能真实地对项目进行绩效考评反馈，并确保债务资金效用最大化。由于债务资金对应成本费用信息无法合理体现，地方政府在债务融资时亦缺乏对应的效益意识和监督，导致债务规模不断扩大。4.政府财务报告无法及时揭示债务的潜在风险。地方政

8、府债务风险的有效防范离不开高质量的政府会计信息，由于尚未正式建立政府财务报告制度，地方政府债务信息鲜有定期公开对外披露。我国财政预决算报告侧重于反映每年的预算收支执行情况，对部分表外负债、或有负债等均没有记录或披露，这对有效评估政府的财务状况较为不利。政府财务报告制度在债务信息披露上的缺失，极大降低了政府财政财务管理信息公开性和可靠度。同时，地