政府法制机构对行政规范性文件的备案审查

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1、论政府法制机构对行政规范性文件的备案审查摘要本文立足于政府法制机构对行政规范性文件的备案审查实践，简要阐释了行政规范性文件备案审查制度的历史沿革，考察了行政规范性文件的实践现状和困境，并从厘清行政规范性文件备案审查的范围、扩充行政规范性文件备案审查之原则、完善行政规范性文件备案审查结果的处理、完善违法行政规范性文件报备、审查责任追究制度等方面展开了讨论。关键词政府法制机构行政规范性文件备案审查作者简介：唐群雁，四川省达州市人民政府法制办公室。一、引言制定行政规范性文件是政府行使行政权力的重要载体。欧内斯特·盖尔霍恩说过：“在过去的20年

2、里，行政法最重要的发展之一是行政机关日益依赖于规则(rules)制定——将其作为制定政策的一种手段。”论政府法制机构对行政规范性文件的备案审查摘要本文立足于政府法制机构对行政规范性文件的备案审查实践，简要阐释了行政规范性文件备案审查制度的历史沿革，考察了行政规范性文件的实践现状和困境，并从厘清行政规范性文件备案审查的范围、扩充行政规范性文件备案审查之原则、完善行政规范性文件备案审查结果的处理、完善违法行政规范性文件报备、审查责任追究制度等方面展开了讨论。关键词政府法制机构行政规范性文件备案审查作者简介：唐群雁，四川省达州市人民政府法制办

3、公室。一、引言制定行政规范性文件是政府行使行政权力的重要载体。欧内斯特·盖尔霍恩说过：“在过去的20年里，行政法最重要的发展之一是行政机关日益依赖于规则(rules)制定——将其作为制定政策的一种手段。”?豍我国作为成文法国家，法律、法规制定具有一定的概括性和滞后性，需要行政规范性文件予以补充、完善和细化。因此，行政规范性文件在制约行政权力、促进依法行政、保障公民权利方面有着举足重轻的作用。行政规范性文件的备案审查作为对行政规范性文件的监督制度，是保障法律、法规和规章的正确实施，维护法制和政令统一，促进依法行政的重要手段，承担着监督下级

4、政府依法行使权力、维护人民群众根本利益的功能。?豎随着我国经济、社会的持续发展，地方政府制定的行政规范性文件数量正以前所未有的速度增加，给备案审查工作带来了新的挑战。因此，加强对行政规范性文件备案审查制度的研究，完善行政规范性文件备案审查制度是我国建设法治政府，推进依法行政必须要完成的任务。二、行政规范性文件备案审查制度概述当前，我国的《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政复议法》、《法规规章备案条例》等法律、法规构成了行政规范性文件备案审查制度。?豏国务院2004年发布

5、的《全面推进依法行政实施纲要》也对规范性文件的备案审查工作提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求。我国的行政规范性文件备案审查制度最初分为备案和审查，备案是指向主管机关报告事由存案以备查考，审查是指核对是否正确、妥当。备案审查制度在我国的发展可分为三个阶段：作为统一的、明确的制度，系我国在1982年修改《宪法》时设立；2000年《立法法》实施时，行政规范性文件备案审查制度发展为常设性制度并在全国各地广泛建立?豐；2007年《监督法》出台后，其重心由行政机关备案审查转向行政机关和权力机构双轨并重的备案审查制。目前学术界对行政规范

6、性文件备案审查制度的研究，着重于从违宪审查角度对行政规范性文件同时报送本级人大常委会内设机构、上级政府法制机构备案审查的双轨制予以探讨。例如学者王锴就站在法理学的角度，从行政规范性文件备案审查的实效出发，分析了当前我国行政规范性文件备案审查制度存在的审查机关缺乏审查权、备案审查决定互相冲突、备案审查性质模糊、备案审查机关不具备“上位法”解释权等问题?豑。本文囿于篇幅所限主要论述政府法制机构对行政规范性文件的备案审查，更多地从该制度对政府行为控制的角度展开讨论。三、行政规范性文件备案审查制度的实践现状与困境（一）行政规范性文件备案审查的实

7、践现状目前，政府法制机构对行政规范性文件的备案审查，主要涉及到政府及其各部门。由制定行政规范性文件的政府报上级政府法制机构，或由制定出行政规范性文件的政府各部门报本级政府法制机构备案审查。据2007年全国地方规范性文件备案审查示范点工作座谈会公布的信息，全国31个省、自治区、直辖市都通过地方立法的形式建立了规范性文件备案制度，制定或修订了有关规范性文件备案和制定程序的规章43部；90%以上的市级政府、80%以上的县级政府建立了规范性文件备案审查制度。2005年至2007年6月，31个省级人民政府共收到市级政府和本级政府部门备案的规范性文

8、件21937件，经审查发现问题并纠正的达1013件。2006年，全国市县级政府共收到备案的规范性文件50632件，经审查发现问题并予以纠正的达1070件。在行政规范性文件备案审查制度的发展中，各地都在不断创