对规范性文件备案审查的探讨

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1、对规范性文件备案审查的探讨　　规范性文件俗称“红头文件”，是政府及其工作部门依法行政的依据，是其实施法律、法规、规章，履行公共服务和社会管理职能的重要方式。对规范性文件进行备案审查是宪法赋予地方各级人大常委会的法律监督职权，也是《监督法》规定的地方各级人大常委会的经常性监督工作形式。它对于规范政府及其工作部门的抽象行政行为、提高依法行政水平、树立政府良好形象；对于维护国家法制统一，保障法律法规的正确实施；对于增强人大的监督力度、提高人大监督实效、维护最广大人民群众的根本利益，都具有十分重要的意义。但从地方人大工作实践看，审查规范性文件这一监督形式运用得还不够，而且在实际操

2、作中也存在这样那样的问题，从而使人大对规范性文件的监督职能没有得到有效发挥。本文就开展规范性文件的备案审查工作谈点思考： 一、备案审查存在的主要问题 　　认识有偏差。对规范性文件备案审查，不论人大还是政府法制部门，究其实质是审查这些文件是否合法，是否适当，本质上是为了保护群众和法人的合法利益不受侵害。从我国规范性文件备案审查的体系来看，采取的是双轨制备案审查的形式，但由于规范性文件的制定涉及面广，备案审查的头绪复杂，工作难度大，不免在认识上还存在偏差。从人大本身来看，认识上存在着两个“误区”，一个“误区”是认为备案审查工作“没意思”，政府法制部门已经进行把关，人大常委会不

3、再需要化费较大精力；另一个“误区”是备案审查工作“搞不得”，容易得罪人，怕搞多了，会影响人大和他们的关系，造成工作的被动。从客观来看，也存在着认识上的问题，一方面是认为对规范性文件备案审查，妨碍了政府工作效能，特别是怕对一些重点工作有所干扰，因此主观上不情愿被审查；另一方面认为，从人大现有人员的知识能力结构水平，未必能够胜任备案审查的要求，对人大的备案审查也不当一回事，由于存在认识不到位，导致目前规范性文件备案审查工作未能很好地开展起来。 　　备案跟不上。这实际上是如何启动监督程序的问题。实践中，对规范性文件的制定行为往往存有“立而不备”的现象，致使审查机关难以启动主动审

4、查程序。近年来，有的地方出台“红头文件”要求干部职工完成抽烟喝酒任务，替开发商卖房，或规定买房可以在孩子中考加分，以公安局代征防洪费......类似这样的“红头文件”闹笑话的事件时有发生。这些“问题文件”大多是在媒体曝光后才予以撤销的。XX年3月18日，我省公布的对50个省直部门规范性文件的检查结果显示：XX年10月1日至XX年6月30日间，我省50个省直部门共违规下发了221件规范性文件。在上述特定期间内，我省的省直部门平均每月都有10件以上的违规“红头文件”下发，平均每个省直部门都有4件以上的违规文件下发。这些“问题文件”的出现，究其原因恐怕还是立而不备、备而不审造成

5、的，或者说还未开展，处于放任自流状态。没有从体制机制上真正建立起防止“问题文件”出笼的屏障。 　　审查难开展。主要表现为：一是操作依据不统一。《监督法》专门设置了规范性文件的备案审查一章，授权省级人大常委会参照《立法法》的有关规定对地方人大常委会审查、撤销规范性文件的程序作出具体规定，并明确了审查的依据。但是，无论是《宪法》、《地方组织法》，还是《监督法》，对地方人大常委会规范性文件备案审查的程序都缺乏全面系统的具体运行程序的规定，我省也未出台统一的备案审查地方性法规，导致各地在实践中做法不一，备案审查工作随意性很大，甚至流于形式。如对被动审查的程序各地人大常委会基本未作

6、出规定。各地对审查申请的受理与否、审查申请的转送、申请书副本的送达、听取申请人和制定机关的意见、重要文件的集体研究、中止审查等程序均未作出规定，导致申请人的合法权益甚至知情权得不到保障。二是备案审查的范围不明确、受理和审查机构不统一、审查标准不规范、责任追究不具体等突出问题。按照《立法法》规定，规范性文件备案审查的范围只限于法律、行政法规、地方性法规和规章，一些省、自治区通过立法将备案审查的范围扩大到各级政府及其所属部门发布的决定、决议和命令上，只有个别省、自治区将范围扩大到各级政府及其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细

7、则等各种文件。但均未将党政联合发布的文件以及司法机关发布的文件列入审查的范围。三是《监督法》明确规定规范性文件是指由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释，对于县级人大来讲，主要是指乡镇人大的决议、决定和县政府的决定、命令，在实践中，乡镇人大作出的决议、决定和县政府作出的决定、命令都很少。对于政府来说，大量的是以决定和命令名义外的“红头文件”形式，如“办法”、“规定”、“通告”、“意见”、“细则”等，与决定和命令一样具有普遍约束力，但是否属于审查范围，《监督法》、《地方组织法》都没有明确，备案审查缺乏法律依据。四是撤销决定的