论规范性文件的备案审查

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1、论规范性文件的备案审查2006年颁布的《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第五章规定了对规范性文件的备案审查，这是对我国备案审查制度的重大发展。然而随着该法的实施，现实中也出现了一些难题：比如规范性文件的范围、规范性文件备案审查的范围以及规范性文件的备案审查如何与其他有关规范性文件的审查制度进行协调等等，本文拟围绕这些问题作一初步的探讨。一、规范性文件的范围在我国，规范性文件是指那些由国家机关制定的不属于立法，但又具有普遍约束力的能够反复适用的文件。[1]按照制定机关来分，可以分为立法机关的规范性文件、行政机关的规范性文件和司法机关的规范性文件。[2]从现行立法的

2、规定来看，立法机关的规范性文件主要是指各级人大、人大常委会制定的决议、决定；行政机关的规范性文件主要是指各级政府制定的决定、命令，各级政府的工作部门制定的命令、指示；司法机关的规范性文件是指最高人民法院和最高人民检察院颁布的司法解释。由于我国规范性文件的数量繁多、种类庞杂、名称混乱，所以需要对其进行整理。（一）立法机关的规范性文件宪法上关于立法机关的规范性文件的规定主要有：（1）宪法第62条规定，全国人民代表大会行使下列职权：……（十一）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。（2）宪法第67条规定，全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（八）撤销省、自治区、直辖市国

3、家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。（3）宪法第99条第1、2款规定：地方各级人民代表大会在本行政区域内，……通过和发布决议。县级以上的地方各级人民代表大会……有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。（4）宪法第104条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会……撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。从宪法的规定来看，制定决定的主要是各级人大常委会，制定决议的主要是地方各级人大。但从现实情况来看，全国人大不仅可以制定决议，还可以制定决定，全国人大常委会也可以制定决议。那么，决定与决议的区别在哪里？根据学者的研究，凡是批准性的文件都采用决

4、议的形式。如批准国民经济计划、预算和预算执行情况的报告，对法律的修改，批准有关法律，如批准《国务院关于劳动教养的补充规定》、《广东省经济特区条例》等。另外，关于实施法律的规划，关于全国县级直接选举总结报告等，也采用决议的形式。所以，决议是一种带有批准、宣告、结论、确认、表态性的法律文件形式。决议一般不具有实体的规定性和行为规范性，而是对已有文件或事件的表态或宣告。而决定则不同，如刑事诉讼法实施问题的决定，处理劳改劳教人员重新犯罪的决定，关于死刑核准问题的决定，刑事办案期限的决定，严惩经济犯罪的决定和严惩严重危害社会治安犯罪分子的决定、批准港口的对外开放，建立海南省和建立海南经济特区问题

5、等等，都用决定的形式。可见，决定是对实体性问题做出的，有的还具有明确的行为规范性的法律文件形式。[3]（二）行政机关的规范性文件行政机关的规范性文件，在行政法上属于抽象行政行为的一种，行政法学界通常将其称为其他规范性文件，以此与行政机关制定的立法性文件（行政立法）分开。宪法上对于其他规范性文件的规定主要有：（1）宪法第89条规定，国务院行使下列职权：（一）……发布决定和命令；……（十四）改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令……。（2）宪法第90条第2款规定，各部委……发布命令、指示。（3）宪法第107条第1款规定，县级以上地方各级人民政府……发布决定和命令。（4）宪法第1

6、08条规定，县级以上地方各级人民政府……有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。可见，宪法规定的制定其他规范性文件的机关主要是各级人民政府及其工作部门。同时，其他规范性文件的形式主要是决定、命令、指示，并且政府发布的其他规范性文件的形式与政府工作部门发布的其他规范性文件的形式还不同。前者是决定、命令，后者是命令、指示。那么，什么是决定、命令、指示呢？根据2000年新修订的《国家行政机关公文处理办法》第9条的规定，决定适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。命令适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制

7、性行政措施；嘉奖有关单位及人员。指示在现行的公文形式中已经不存在了，根据1993年修订的《国家行政机关公文处理办法》的规定，指示适用于对下级机关布置工作、阐明工作活动的指导原则。但是其他规范性文件是否仅限于决定、命令、指示。这三种形式虽然是宪法和法律上明定的，但从现实来看，其他规范性文件的形式要更多。2000年修订的《国家行政机关公文处理办法》第9条共列举了13种公文形式，除了命令（令）、决定之外，还有11种，分别是：公告、通告、通知、通报、议