宏观调控视角下我国土地储备法律制度的完善

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1、社会科学2008年第1l期杨峰：宏观调控视角下我国土地储备法律制度的完善宏观调控视角下我国土地储备法律制度的完善*杨峰摘要：世界各国的土地储备制度主要有以下几种类型：土地银行制度、土地优先购买权制度、土地规划制度、土地征用制度。土地储备制度于20世纪90年代从香港地区引进以后，已成为我国许多地方政府调控土地市场的重要手段。但是目前我国土地储备制度存在诸多问题：土地储备法律很不完善；土地储备中的一些基本制度欠缺。因此，应当借鉴国外和相关地区的经验来完善我国的土地储备法律制度。关键词：土地储备；土地银行；优先购买权；土地规划；宏观调控中图分类号：D912．3文献标识码：A文章编号：0257．58

2、33(2008)11-0093．07作者简介：杨峰，江西财经大学法学院副教授，法学博士(江西南昌330013)随着经济的飞速发展，人们对土地资源的需求不断扩大，而土地资源属于稀缺资源，为了解决对土地日益增长的需求与土地日渐减少的矛盾，国家必须对土地资源进行宏观调控。特别是近几年来，在城市化快速推进过程中，由于城市用地的压力大，地价上涨过快，城市中对土地进行调控显得更加迫切，加强对房地产市场的宏观调控，抑制过高的价格上涨幅度，这已是中央和各级政府迫在眉睫的任务。但是对于房地产市场的宏观调控是一个系统工程，需要从不同的角度和方面协调进行。土地储备制度于20世纪9O年代从香港引进以后，当前大部分省

3、市相继采用该制度对土地资源进行运作，目前土地储备制度已成为我国许多地方政府调控土地市场的重要手段。通过土地储备制度，我们把暂时不用的、结构不合理的土地收回到政府手中，再根据市场变化与用地的需求情况，有计划地把储备地释放出去，就能够对市场进行有效的控制。土地储备制度的实施能够加强土地的宏观管理，进一步完善城市房地产市场、更好实施城市总体规划的需要，保障公共投入带来的土地增值收益掌握在政府手中，建立综合平衡的土地开发模式。本文将比较分析荷兰、法国、美国和英国等国家的土地储备制度，剖析我国土地储备制度现存的缺陷，提出完善我国土地储备制度的建议。一一、世界主要国家土地储备制度比较土地储备，是指土地储

4、备机构通过收回、收购、置换、征收(用)等各种方法取得大规模的土地，并进行储存，待开发整理后在适当的时机以一定的方式释出，以供应和调控城市各类建设用地需求等一系列行为的总称。土地储备制度最早起源于1896年的荷兰。20世纪初，瑞典也实行了土地储备制度，随后，匈牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、挪威、西班牙、德国和收稿日期：2008．0825*本文系江西省高校人文社科研究项目“土地储备法律问题研究”(项目编号：FX0807)的阶段性成果。93社会科学2f08年第11期杨峰：宏观调控视角下我国土地储备法律制度的完善瑞士等国相继实行。此外，加拿大、澳大利亚、波多黎各和我国香港也实行了该制度①。但

5、是综观世界各国的土地储备制度(或类似于土地储备制度)主要有以下几种类型：第一种是土地银行制度，以荷兰为典型；第二种是土地优先购买权制度，以法国为典型；第三种是土地规划制度，以美国和英国为典型；第四种是土地征用制度，是世界上大多数国家采取的一种制度。1．以荷兰为代表的土地银行制度荷兰的土地储备制度于1896年从阿姆斯特丹开始。当时荷兰的主要城市正处于高速发展阶段，解决城市住房是土地储备制度产生的根本原因。荷兰是一个低洼国家，土地需要经过前期填土和修建排水设施等一些投资巨大的整理工程才能再利用。而私人部门对这种项目缺乏投资兴趣，也无力独立承担这种项目的开发。因此，为了提供充足的住房和基础设施以适

6、应城市人口发展，由政府收购土地进行开发是满足城市建设需要的惟一路径，土地储备制度应运而生。荷兰土地储备制度的运行流程为：第一，土地收购阶段，即由政府的一个专门机构负责寻找具有发展潜力的土地，然后该机构与所有者进行商讨合适的价格，政府将其购入，当双方对价格没达成一致意见，可由法院来确定。第二，土地储备阶段，当土地被买入以后，政府将对土地进行整理，并储备起来，在适当的时候投放到市场或者直接用于开发。第三，土地出让阶段，最终开发用地是用于出租还是出售，各城市会根据实际情况采取不同的措施。荷兰认为土地储备制度不应该有或只有很少的赢利，因为补贴住房用的土地是没有赢利的。实际上，所有服务于补贴住房的土地

7、储备都是亏损的②。2．以法国为典型的土地优先购买权制度法国的城市土地储备制度是建立在土地的私有产权制度之上的。其运行思路：通过区域划定，特别是优先发展区的划定来推行土地储备制度，即任何规划中的发展都需要选取一个特定的区域，如果将这些特定区域设计成优先发展区，国家和地方政府对该区进行基础设施建设，该区域的土地政府有优先购买权。法国城市土地储备制度的成功之处正是在于划定不同的区域，通过优先购买权的行使，取得公共土