土地财政根源 竞争冲动 还是 无奈之举

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1、882011年第1期总第153期土地财政根源:“竞争冲动”还是“无奈之举”?———来自中国地市的经验证据卢洪友袁光平陈思霞卢盛峰内容提要:基于2005～2007年中国地市一级经验数据，文章实证分析了现行财政分权与地方政府“土地财政”的内在关系，并进一步检验了地方政府实施土地财政行为的根源:究竟是一种财政收入竞争冲动抑或是一种无奈之举?研究结果表明:中国地方政府的“土地财政”行为实则为一种“无奈之举”。文章认为，要缓解地方政府对“土地财政”的路径依赖，短期内需要完善和加大中央向地方的纵向转移支付力度;而根本之道在于调整和深化分税制结构，赋予地方政府，尤其是基层政府以更多的与事权相匹配的税权。关

2、键词:土地财政财政分权财力缺口公共服务水平一、引言中国式的分权结构赋予地方政府发展本地经济的激励，硬化了地方政府的预算约束，并构成中国经济前三十年发展历程的一个显著特征(Qian＆Roland，1998;张军、周黎安，2008;王永钦等，2007)。中央政府与地方政府的分税制模式，推高了房价(周彬、杜两省，2010)，也造成了地方政府对“土地财政”的依赖。2000～2009年间，大部分地方政府每年收取的土地资源相关税收和出让金都占到了地方财政收入的60%之多，土地财政收入已经成为地方财政收入的主要来源。依靠土地和房产投资的经济发展模式衍生出了一系列经济社会问题，并加剧了经济运行的风险(陈明，

3、2010;陈志勇、陈莉莉，2010;李保春，2010)。地方政府对“土地财政”的路径依赖问题值得关注。通过分权，由地方政府提供辖区公共品与公共服务，能够更加有效地提高辖区居民的福利状况(JohnG．Head，1974;TheWorldBank，1995;AehyungKimr，2008)。而大量研究表明:当前中国的财政分权模式导致了地方政府过度依赖“土地财政”(周飞舟，2006;吴群、李永乐，2010;梁若冰，2010;周飞舟，2010)。那么，是什么因素诱发了地方政府的内在激励，促使其日益热衷于与土地相关的财政行为?现有研究主要从两个方面来解释“土地财政”的诱因:一方面，分税制改革导致地方

4、政府作者简介:卢洪友，武汉大学经济与管理学院教授、博士生导师。袁光平、陈思霞、卢盛峰，武汉大学经济与管理学院财政与税收系博士研究生。本文受到国家社会科学基金项目(项目编号:08BJY132)、国家自然科学基金项目(项目编号:70673073)以及“中央高校基本科研业务费专项资金”的资助。经济社会体制比较(双月刊)89的财权与事权不匹配，地方政府为了缓解财政困难，不得不实施“土地财政”行为(周业安，2000;王文剑、覃成林，2008;梁若冰，2009;张青、胡凯，2009;张双长、李稻葵，2010);另一方面，以GDP和财政收入为主的政绩考核体制，使得地方政府具有实施“土地财政”行为的内在激励

5、(Li＆Zhou，2005;周黎安，2007;曹广忠等，2007;张五常，2008)。因此，一方面分税制改革带来地方政府财政收支不平衡，导致“逼官卖地”;另一方面，中国现行政绩考核体制成为“土地财政”的内在激励(杜雪君等，2009)。由于这两种解释下所对应的政策涵义具有一定差异，本文将对这两种作用机制进行比较，并揭示出诱发地方政府“土地财政”的根本原因，即，地方政府依赖土地财政的根源主要是财政分权制度下的政治晋升激励，还是基层政府财政困难的无奈之举?我们首先对现行财政分权模式是否导致了地方政府的“土地财政”行为进行实证检验，并进一步从人均真实财力缺口和公共服务供给水平两个方面研究地方政府缘何

6、离不开“土地财政”。如果地方政府的“土地财政”行为能够真实有效地缩小辖区真实财力缺口，同时可以促进地方公共服务的供给水平的提高，那么我们认为在中国现行的财政分权模式下，实施“土地财政”实属地方政府的一种“无奈之举”，在现行分税制改革的体制下否定“土地财政”也就失去了现实基础。反之，可以认为地方政府实施的“土地财政”行为属于地方官员的“晋升竞争冲动”。文章基本架构如下:第一部分是引言和相关研究综述;第二部分介绍数据选取和实证研究思路;第三部分是实证结果的解读;最后一部分是结论与政策建议。二、指标与数据本文实证研究的步骤是:(1)检验财政分权是否会导致地方政府加强土地财政行为;(2)检验土地出让

7、金是否有效地缩小了基层政府的真实财力缺口;(3)检验土地税费是否能真实有效地促进地方公共服务的提供水平。(一)指标设计财政分权的测度已经比较成熟，现有文献有两种刻画财政分权的方法:一种是采用下级政府拥有的财政收支份额(Zhang＆Zou，1998;张晏、龚六堂，2005;梁若冰，2010);一种是采用自有收入的边际增量(Lin＆Liu，2000)。由于测量结果不符合中国现实，后一种测度方法不被广泛采用。张晏、