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1、我国检察机关提起公益诉讼探析*邓国杰内容提要如何对社会民事、经济和行政公益案件在无人提起诉讼的情况下,通过国家公权的有力介入予以切实解决,成为检察工作一项有待深入探讨和实践的新领域。对此,国家法律应赋予检察机关对公益诉讼的提起权,并从制度上进行切实保障,以维护我国法律的统一正确实施。关键词检察机关公益诉讼程序缺失制度构建所谓检察机关提起公益诉讼,是指检察机关以国家法律监督者的身份对涉及国家利益和社会不特定多数人的利益而无人起诉的案件,向法院提起诉讼,要求法院依法判决有关违法行为无效,并追究有关当事人法律责任的活动。司法实践中已
2、有一些检察机关在提起公益诉讼方面作了一些有益的尝试,取得了明显的效果。但是由于目前我国法制不健全,法规不完善,在检察机关对于损害国家和社会公共利益的案件该不该管,能不能提起公诉的问题上,理论界仍有很大争议。本文拟从检察机关提起公益诉讼的合理性和必要性、存在问题及具体制度构建等方面进行初步的探讨,以求教于广大同仁。一、公益诉讼的产生和发展(一)在国外的产生和发展公益诉讼源于古罗马的法律制度,是相对于私益诉讼而言的。在古罗马法中,私益诉讼是为了维护个人所有权而设定的诉讼,仅特定的人才可以提起,是以保护私人利益为目的。公益诉讼与此不同,它是为了保护
3、社会公共利益的诉*邓国杰!!!广州市荔湾区人民检察院助理检察员。98公益诉讼专题邓国杰我国检察机关提起公益诉讼探析讼,除法律有特别规定者外,凡罗马市民均可提起。在古罗马法中,公益诉讼制度的设置其实是以司法权的名义保护社会公共利益。随着国家的经济基础由自由资本主义向垄断资本主义过渡,公益诉讼逐渐被赋予现代意义并引起广泛关注。以法国与美国这两个实行现代公益诉讼较早的国家为例,法国1806年∀民事诉讼法#与∀法院组织法#都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼。美国1890年的∀谢尔曼反托拉斯法案#的出台标志着民事公益诉讼在美国的产生。此后,
4、1914年美国的∀克莱顿法#再次规定检察官可以提起民事诉讼。此外,德国、日本等国家也相继建立检察机关提起公益诉讼的制度。(二)在我国的产生和发展建国初期,受苏联民事诉讼理论的影响,我国确立了检察机关代表国家利益和社会公共利益提起民事诉讼的制度。1949年12月颁布的∀中央人民政府最高人民检察署试行组织条例#以及1954年颁布的∀中华人民共和国人民检察院组织法#都规定,对于有关国家和人民利益的重要民事案件,检察院有权提起诉讼。文化大革命后,就是否设立公益诉讼制度发生了激烈争论,最终反对的观点占了上风。检察机关提起民事公益诉讼制度最终没有写入民事
5、诉讼法,仅仅保留了第15条关于∃支持起诉%的原则性条款。在此后的十多年间,检察机关向法院提起民事公益诉讼一直处于低迷状态,直到1997年12月3日,河南省方城县检察院以原告身份诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失案的出现,才标志着我国改革开放以来第一例由检察机关提起的公益诉讼案件正式诞生。自此以后,检察机关作为公益诉讼原告提起公益诉讼在全国展开,关于检察机关提起公益诉讼的制度化也在积极探索。二、检察机关提起、参与公益诉讼的合理性与必要性(一)从司法实践来看,检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性迄今为止,已出现的公益诉讼类型中,被
6、告多是大型的公司、企业,还有就是行政机关,可以想象,能够给国家和社会公共利益造成损害的绝不会是势力较小的组织或机构。而原告多是分散的群众,还有一部分更是社会的弱势群体,双方当事人处于极端不平等的地位,使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果99第18辑并不理想。在司法实践中,诉讼成本如此之大,诉讼风险也如此惊人,在面对诸如垄断、环境污染等大型案件时,有多少人会主动提起诉讼?所以,在实践中,存在不愿、不敢、不能等多种心理阻碍公益诉讼的发展。因此,如果仅仅依靠被害方行使诉讼权利,难以实现社会的公平正义,迫切需要明确一个具体的机构负担此重任。(二
7、)从检察权的性质看,检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性我国宪法明确规定人民检察院是国家的法律监督机关,行使监督权。检察机关的监督权是一种广泛而又抽象的权力,其主要职责是根据宪法的授权以保障法律的正确、统一实施。在公益诉讼中,某些行政单位本身违法、某些组织机构不积极履行自身的职责,并因此造成国家和社会公共利益的损害,有违国家法律的正确、统一实施,而检察机关是国家的法律监督机关,包括对刑事、民事和行政诉讼的监督,代表国家和社会公共利益,它本身并没有诉讼实体权利和自身利益,仅仅是一种程序性建议权,而不是实体处分的权能;它只是司法过程中的权
8、力,而不是决定司法结果的权力;只是一种制约另一种权力的权力,而不是对另一种权力给与实际处置的权力;是一种必需通过具体诉讼程序而实现的权力,这些性质决定检察机关完全符
