农村集体建设用地流转：政策分析、配置效应及政策选择

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1、http://www.paper.edu.cn农村集体建设用地流转：政策分析、配置效应及政策∗选择张梦琳，陈利根南京农业大学公共管理学院，南京（210095）E-mail：zmllxb@126.com摘要：限制农村集体建设用地流转的政策取向已不符合市场经济的发展及资源优化配置的要求，处于失效状态。而允许集体建设用地流转可以改变了资源配置方式、适应了市场经济发展的内在要求；缓解了供需紧张、减少建设占用耕地的潜在威胁；实现了帕雷托改进、增进社会福利。基于市场失灵的客观存在，集体建设用地流转需要加强国家宏观调控

2、与管理力度以消除市场失灵。而集体建设用地流转公共政策重新定位的关键在于政府职能的成功转变。关键词：集体建设用地，流转，政策分析，配置效应，政策选择对于农村集体建设用地流转，我国法律政策一直持限制甚或禁止的态度。这是在我国过去计划经济下以及市场经济条件欠完善，土地管理效能不能适应对放开集体土地使用约束的需要等各种社会发展背景和人们对土地权利的认识没有形成共识下产生的。然而，随着社会经济的发展，农民土地资产价值意识的提高，在城镇国有建设用地不能满足经济建设对用地数量的需求、征地制度彰显对农民权益重视不足的背景

3、下，农村集体建设用地逐步由“隐形市场”，向“公开”、“合法”之势开始流转且呈扩大势头。公共政策的制定要有效地增进与公平地分配社会公共利益。对于农民这一占中国人口绝大多数的群体来说，土地无疑承载着更多的功能。农民也理应从土地上收获更多的福利。而允许集体建设用地流转将是对保障农民权益，优化土地资源配置的一个很好诠释，也是社会主义新农村建设的要求。然而，集体建设用地流转并未得到国家立法层面的承认与保护，现实中也存在因缺乏可行的公共政策体系，不能对流转进行有效规制而导致损害农民利益、破坏耕地资源的现象。因此，推动

4、农村集体建设用地流转，探讨制定有效管理农村集体建设用地流转的政策取向，对于建设社会主义新农村、构建和谐社会都具有重要意义。1.农村集体建设用地流转的政策解读《土地管理法》第2条规定“土地使用权可以依法转让。”第63条规定“农民集体土地使用权不得出让、转让、出租或用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形使土地所有权依法发生转移的除外。”第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集

5、体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。根据上述规定可知，除兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用集体建设用地外，集体建设用地使用权不准出让、转让、出租。已经取得集体建设用地使用权的，除法律规定情形外亦不得进入流转程序。现行《物权法》第151条规定，以集体所有的土地作为建设用地的，仍然应当依照《土地管理法》等法律规定办理。可见，国家立法对农村集体建设用地流转问题持谨慎和有保留的态度。在我国现行法律体制

6、∗本课题得到高等学校博士学科点专项科研基金项目：“农村集体建设用地流转的资源配置效应与调控机制研究”（项目批准号：20070307022）；国家自然科学基金项目：“集体建设用地流转：主要模式、驱动机制与公共政策选择”（项目批准号：70673037）的资助。-1-http://www.paper.edu.cn下，农村集体建设用地使用权流转限制是比较严格的，可以说基本上是被禁止的。2.农村集体建设用地流转的公共政策分析2.1限制农村集体建设用地流转政策的失效国家对农村集体建设用地的公共政策取向一直是严格限制其

7、流转的，由此导致农村集体建设用地长期不能合法地进行流转，农村集体建设用地市场处于相对封闭的状态。政府的无效干预或干预过度必然导致政府失灵，进而导致公共政策失效。公共政策失效是指一项公共政策在运动中的效力退化过程或效力丧失状态，它在实施过程中无法促进社会资源的优化配置，有时反而导致政策本身资源和社会其他资源的浪费。一项公共政策是否有效，其最高的评估标准是其效应标准。所谓效应标准是一政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影[1]响的大小来评估政策的标准。1.生产力标准。任何公共政策，其最终结果的衡量标准是看

8、他是否有利于生产力的解放和发展。离开这一标准就会偏离社会的基本发展方向。各地的流转实践证明了集体建设用地流转有助于为农村提供建设资金，推动农村工业化、城镇化进程。而另一方面，农村集体建设用地流转的真正原因是农村生产力发展的结果，其流转趋势不可阻挡。如果一味地限制集体建设用地流转，不仅使公共政策失效，也将会限制农村生产力的发展，这就偏离了“三农”和建设社会主义新农村的价值取向。2.社会公正标准。政府等公共部门是通过公共政策对社会