集体建设用地流转：绩效分析及政策选择

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1、http://www.paper.edu.cn集体建设用地流转：绩效分析及政策选择——基于苏∗州、芜湖、南海三地的流转实践张梦琳，陈利根南京农业大学公共管理学院，南京（210095）E-mail：zmllxb@126.com摘要：基于集体建设用地流转的实践考察其流转的绩效更具合理性。苏州、芜湖及南海三地的集体建设用地流转的实践证明：集体建设用地流转能够发挥良好的、显著的绩效；但由于缺乏有效的法律规制，也存在着一些问题。为增进集体建设用地流转的良好绩效，必须以法律形式明确集体建设用地可以进入市场流转；创新集体土地产权制度、加强流转收益的管理

2、；加快建立和完善流转的价格机制；加强政府管制，消除市场失灵。关键词：集体建设用地，流转，实践，绩效，政策对于农村集体建设用地流转，我国法律政策一直持限制甚或禁止的态度。然而，随着社会经济的发展，农民土地资产价值意识的提高，在城镇国有建设用地不能满足经济建设对用地数量的需求、征地制度彰显对农民权益重视不足的背景下，农村集体建设用地逐步由“隐形市场”向“公开”、“合法”之势开始流转，且呈扩大势头。这既有自下而上诱致的地方立法，也有自上而下的国土资源部试点。然而，不论是国土资源部的试点，还是基层创新诱致的地方立法文件，抑或是依然存在的大量“隐形

3、市场”，都昭示着限制农村集体建设用地流转的公共政策取向将发生改革或变迁。1.农村集体建设用地流转的现状：地方实践尽管国家法律对农村集体建设用地流转一直持否定的态度，但现实中集体建设用地流转已相当普遍，并且愈演愈烈。目前，全国不少地方政府都在积极推动或由农民自发进行更多的相关实践。虽然各地实践探索不尽相同，但基于现实合理性所总结的典型经验或成功模式，大多已突破了现行法律所设置的樊笼，对集体建设用地流转的制约格局提出了挑战。苏州市于1996年以政府文件的形式下发了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，开始将无序的集体非农建设用

4、地流转纳入正常管理轨道；1999年11月24日，国土资源部批准芜湖市为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点。在各地进行的农村集体建设用地进入市场的尝试中，安徽省芜湖市是第一个经过国土资源部批准、并在其直接领导下进行的；广东省政府于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》，并于该年10月1日在该省范围内实施。而广东省南海市（现为佛山市南海区）则是这场制度变革的发源地。三地的集体建设用地流转实践，具有一定的代表性和典型性，被理论界称为“苏州模式”、“芜湖模式”和“南海模式”。三地集体建设用地流转的形式、主体、范围、收益

5、分配等方面的具体安排如下表：本课题得到高等学校博士学科点专项科研基金项目：“农村集体建设用地流转的资源配置效应与调控机制研究”（项目批准号：20070307022），国家自然科学基金项目：“集体建设用地流转：主要模式、驱动机制与公共政策选择”（项目批准号：70673037）的资助。-1-http://www.paper.edu.cn表1苏州、芜湖、南海三地的集体建设用地流转实践的具体安排Table1:Suzhou,WuhuandNanhai,thethreesites’specificarrangementsforthepracticeo

6、fthecollectivebuildinglandcirculation流转背景流转形式流转主体收益分配流转范围用途年限江为配合乡转让、出镇、村集集体最终收益城镇规划区内不得举转让的最苏镇企业改租、作价体经济占总收益的外的集体建设办大型高不得超苏制入股组织70%以上。市县用地（不含宅娱乐和过50年；州乡政府的收益基地）高档房出租的依分配按首次和地产开企业经营再次流转不同。发年限而定安乡镇推动转让、租乡镇人民县区、乡镇、行城镇规划区内参照《中华人民共和徽为加快小赁、入股、政府政村的收益分存量集体建设国城镇国有土地使用芜城镇建设留地安成比例

7、为1：4：用地、已办理农权出让和转让暂行条湖实施城镇置、置换5用地转用和非例》执行优化战略农建设用地使用手续后的集体建设用地广适应农村出租土地集体经济组集体土地股份集体所有土地不规范、规避法律。东工业化对或厂房织改造成土制，按股权分红如土地租赁、转让合南建设用地地股份公司同期少则5年，多达海的需求50年。农村集体建设用地流转最初发端于20世纪90年代初。尽管都是适应城镇化、工业化发展的需要，但由于发展程度不同，集体建设用地流转的动因亦有所不同。如受农村工业化、城镇化冲击较大的广东南海，为满足对建设用地数量的需求“自然诱发”了集体建设用地的

8、流转。而安徽芜湖则是乡镇政府为推动或加快城镇化、工业化而引发的对集体建设用地的一种主动需求。以上三地的流转实践既存在相同之处，如在保留农村集体建设用地所有权性质下允许其流转；集体建设用地流转形