我国环境领域公众参与之法律探析

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1、·专论·政治与法律2011年第10期我国环境领域公众参与之法律探析黄云（湖南大学法学院，湖南长沙410082）摘要：公众参与是可持续发展的一项重要措施，我国环境领域内公众参与却处于困顿之中。我国学界对环境领域内公众参与概念的理解普遍存在扩大化倾向，而对其权利本质有所忽略；环境领域公众参与权具有宪政内涵，环境权不应被视为其理论和实践基础；我国目前环境领域公众参与权的法律制度不健全，尤其在相关法律法规制定上存在缺陷；环境信息公开、非政府组织的发展、环境公益诉讼及环境教育等相关法律制度方面的问题与完善对于环境领域内公众参与权的实现具有举足轻重的影响。关键词：

2、公众参与；环境权；环境信息公开；非政府组织；环境公益诉讼；环境教育中图分类号：DF468文献标识码：A文章编号：1005-9512（2011）10-0098-10公众参与（Publicparticipation）是可持续发展的一项重要措施，它对可持续发展、环境保护的重要意义在国际上早就得以确认。我国《环境影响评价法》首次对公众参与作了原则规定，《环境影响评价公众参与暂行办法》则是对环境影响评价中的公众参与的具体实施性规定，近年来我国学界对环境领域公众参与也极为重视。但是公众参与的春天并未随之到来，公众参与陷入困境的现实仍然是残酷而清晰的，公众对与自身利

3、益相关事项决策无话语权，无法参与的现象常有发生。近些年来层出不穷的公众以较为极端的方式对相关环境决策的抗议正反映了公众参与途径的缺失。目前我国环境领域内的公众参与内涵随意扩大化认识的倾向，在理论上阻碍了公众参与权利的实现；而相关法律规则的缺陷则直接导致环境领域内公众参与的失落；作为社会这张巨大的网上的一结，相关配套制度的不健全也同样影响了公众参与权的实现。因此，公众参与权利必须以正确的概念、内涵理解为基础，以健全的法律规范为依托，以完备的相关制度为后盾方能得以实现。一、环境领域公众参与概念思辨“概念乃是解决法律问题所必需和必不可少的工具。没有限定严格的

4、专门概念，我们作者简介：黄云，湖南大学法学院博士研究生。98便不能清楚地和理性地思考法律问题。若试图完全放弃概念，那么整个法律大厦将化为1灰烬。”概念不仅对法律大厦的构建具有决定性的意义，对现实的构建更不容忽视。（一）我国学界对环境领域公众参与概念的理解公众参与之于环境保护的重要意义自一开始便受到我国环境法学界的高度重视，学者对其研究论述颇丰。而关于环境领域内公众参与之概念却仍有着不一而足的阐释。在较早的官方论述中，对环境公众参与概念并没有直接的定义，却详细列举了其外延，即包括积极参与环境建设，努力净化、绿化、美化环境；做好本职工作中的环境保护；对污染

5、环境和破坏生态行为的监督；对执法部门的监督及参与环境文化建设，普及环境2科学知识等。不可否认，这些行为都是公众参与环境保护的行为，但是它们显然大都不是作为公众权利而存在的。有研究者认为环境保护中公民参与是指在环境保护中公民有权通过一定程序或途3径参与一切与环境保护有关的活动，使之符合广大公民的切身利益。此概念显然与之前的观念一脉相承，而“参与一切与环境保护有关的活动”则是涵括了所有的环境保护行为，公众参与的本质与内涵为何却表达不明。“环境保护中的公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径4参与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合公众

6、的切身利益”。公众参与被承认5为是“群众参与政府公共政策的权利”。这是对环境保护领域公众参与概念的一个清醒认识。而后有学者将公众参与作为一个体系理解，其中包括预案参与、过程参与、末端参与6及行为参与。其中预案参与是公众在法律、法规、政策制定前和开发建设项目实施前的参与，也是事前参与；过程参与和末端参与则为监督参与，意指在法律法规、政策制定过程中和开发建设项目实施过程中的参与；行为参与则是指个人的行为，如购买消费、节能节水等行为。从这一体系角度来理解公众参与固然有其科学性，便于从总体上来把握公众参与，但是容易抹杀公众参与作为权利的存在，无视公众参与决策的

7、应有之意，看似面面俱到的理解却可能会陷入舍本逐末之尴尬。（二）环境领域公众参与的理论基石任何一个制度的设计和实施都有其相应的理论底蕴为基石，理论底蕴决定着此项制度的内涵，其可操作性和实践性直接关乎此项制度的完善与落实。有相当多的学者将环境领域公众参与置于环境权这个基石之上，认为“环境权理论7是公众参与的最重要的理论基础”。“通过立法确立公民环境权的地位，这是实现公众参8与的根本保护和法律基础。”笔者以为这种观点值得商榷，无论在理论上或是法律实践中将环境权确认为环境公众参与的理论基础和法律基石均无益于环境公众参与的实现。环境权自20世纪70年代开始作为一

8、个法律权利概念被国内外广大学者所研究。迄今，法学界对环境权的概念、范围等仍有着分歧。如在我国，